Jedan od osjetljivijih izazova nove Vlade je nezadovoljstvo banaka izmjenama Zakona o potrošačkom kreditiranju i Zakona o kreditnim institucijama. Spornim izmjenama banke su klijentima s kojima su sklopile ugovor o kreditiranju s tzv. valutnom klauzulom u švicarskim francima postale dužne dati ponudu izmjene kreditnog ugovora u kojoj je a) glavnica ponovno izračunata kao da je pri sklapanju bila izražena u eurima i b) u kojoj su dospjele mjesečne rate konvertirane iz franaka u eure po kamatnoj stopi koja bi se primjenjivala da je kredit od početka bio u eurima.

Banke tvrde kako su konkretnim izmjenama izložene procijenjenom trošku od osam milijardi kuna zbog čega su predložile ocjenu ustavnosti zakonskih izmjena te krenule pokretati postupke pred  arbitražnim tijelom Međunarodnog centra  za rješavanje investicijskih sporova (ICSID) u Washingtonu tvrdeći da im je Hrvatska ugrozila položaj stranog investitora.

Način na koji su ovakvi kreditni aranžmani postali dio ponude banaka u ovom dijelu Europe, ekonomski racional njihovog funkcioniranja te financijski instrumenti kojima su se banke štitile od rizika izuzetno su složena pitanja o kojima velika većina građana još uvijek nije dovoljno informirana. No, bez obzira na izuzetnu složenost društvenih problema koje su proizveli ovi bankarski aranžmani u  njegovoj osnovi leži jednostavno pitanje odgovornosti za nepredvidljive ili barem teško predvidljive ekonomske i socijalne posljedice. Nije sporno da ni banke niti potrošači nisu mogli utjecati na odluke švicarske monetarne vlasti o nagloj deprecijaciji nacionalne valute koja je izazvala ono što se popularno naziva 'divljanje tečaja'.

No, ako ostavimo po strani dilemu jesu li banke i/ili potrošači, kao dvije strane tržišnog ugovornog odnosa, mogle ili trebale moći predvidjeti 'divljanje tečaja', dilema na koju se svodi ova bitka je sljedeća: tko snosi trošak realiziranog rizika da će se povijesno stabilan, pa i obostrano koristan tržišni odnos pretvoriti u nepredvidljivu moru od koje će se svaka strana prvenstveno štiti tako da nepredviđeni trošak, u što je većoj mjeri, 'prevali' na leđa, lisnicu i račun druge strane. Snose li nepredviđeni trošak banke ili potrošači? Snose li ga zajednički i u kojem omjeru  pa čak i tada kada takva raspodjela rizika nije bila unaprijed definirana propisima koji su vrijedili u trenutku nastanka ugovornog odnosa?

Ključne pravne bitke koje će odrediti konačni ishod 'sage o švicarcima', uključujući i izbor pravne arene u kojoj će se odvijati, u osnovi proizlaze iz ovog pitanja odgovornosti.

Nova vlada i aktivniji hrvatski pristup

Praktični problem s kojim će se suočiti nova Vlada je činjenica da ulazi u postupak u kojem nije sudjelovala od samog početka. Stoga će se morati nositi s radnjama svojih prethodnika bez obzira slagala se s njima ili ne. To prvenstveno uključuje odgovor koji je bivša vlada uputila Europskoj komisiji  28. rujna 2016., a kojim se očituje na njena stajališta iznesena u pismu upozorenja od 17. lipnja 2016. Odgovor bivše vlade na žalost nije dostupan javnosti. No, neki nastupi vladinih dužnosnika sugeriraju da je bivša vlada u većoj mjeri 'branila' konverziju kredita u švicarskim francima kao pravno i socijalno ispravan potez.

Nadalje, samo dva dana nakon što je bivša vlada uputila odgovor Europskoj komisiji  sadašnji predsjednik vlade održao je o pitanju konverzije kredita u švicaracima sastanak s Predsjednikom Europske komisije. Za očekivati je da je gospodin Plenković od Komisije zatražio razumijevanje za činjenicu da on osobno i njegova vlada nisu sudjelovali u postupku izrade pravnih stajališta upućenih Komisiji te da bi Hrvatska cijenila priliku da po potrebi i nadopuni do tada upućene odgovore. Istovremeno, budući premijer je naglasio da će nova vlada brinuti 'da ne dođemo u neku situaciju koja bi bila nauštrb hrvatskih državnih interesa, osobito hrvatskih poreznih obveznika' odnosno da će se kada dođu u poziciju 'da budu dio hrvatske vlade, jasno odrediti kako bi bili na tragu obrane nacionalnih interesa, u konkretnom slučaju hrvatskog proračuna'. Ovakvim odmjerenim stajalištem nije 'srušio' nijedan most niti 'zalupio' bilo koja vrata.

Banke će izjavu tumačiti kao mogućnost sklapanja dogovora s državom koja je zabrinuta zbog moguće nadoknade neke štete bankama. Oni koji vjeruju da čitavu priču o švicarcima treba pravno izvesti do jasnih konačnih ocjena o tržišnom ponašanju banaka, istu će izjavu tumačiti kao poruku da su tvrdnje banaka o nastaloj šteti Hrvatskoj neprihvatljive. Drugim riječima, reakcijom prema Komisiji premijer je novoj vladi osigurao dodatno vrijeme i znatno usporio sužavanje manevarskog prostora. No, s obzirom na to da je postupak pred Komisijom već odmakao, Vlada će vrlo brzo morati zauzeti puno jasnija stajališta oko nekoliko dilema o kojima se već duže vrijeme raspravlja u javnosti.

EU kao jedina nadležna pravna arena

Prije svega, nova Vlada će morati zauzeti jasno stajalište oko mogućeg sudjelovanja Republike Hrvatske u arbitražnom postupku koji je jedna od banaka već pokrenula pred arbitražnim tijelom u Washingtonu temeljem jednog od bilateralnih međunarodnih ugovora o zaštiti investicija stranih pravnih subjekata u Hrvatskoj koji je Hrvatska tijekom 90-ih godina sklapala s nizom država, uključujući i države s kojima sada o tim pitanjima zajednički odlučuje u sklopu nadležnih tijela vlasti Europske unije. Javnosti je već poznato da se radi o bankarskoj grupaciji UniCredit  u čijem se portfelju nalazi i Zaba, a koja je arbitražnu pritužbu protiv Republike Hrvatske uputila preko svoje banke osnovane u Austriji. Pritužba se stoga temelji na bilateralnom ugovoru o zaštiti investicija koji je Hrvatska sklopila s Austrijom prije ulaska u Europsku uniju.

Od Hrvatske se, kao članice Europske unije, očekuje da arbitražnom tijelu u Washingtonu uloži prigovor nenadležnosti jasno izražavajući stajalište kako od 1. srpnja 2013. godine konkretno pitanje regulacije kreditnih ugovornih odnosa s valutnom klauzulom ulazi u isključivu nadležnost pravnog poretka Europske unije. Stoga ga je legitimno rješavati isključivo pred nadležnim tijelima vlasti Europske unije. Ovo stajalište uživa jasnu potporu Europske komisije i sukladno je presudama Suda Europske unije

S obzirom na to da se javnoj raspravi mogu naći i ocjene kako Komisija, inzistira na ovom stajalištu kako bi 'prigovarala prigovaranja radi', korisno je ukazati kako u osnovi ovog stajališta leži vrlo jednostavna poruka - EU pravni poredak i više je nego sposoban uređivati i štiti interese onih koji žive i posluju u Europskoj uniji. Stoga jasno izražavajući ovo stajalište hrvatska Vlada ne nastupa isključivo braneći samo hrvatske interese, već ujedno promičući zajedničke EU interese. Vrijednost ovog stajališta ne može biti precijenjena. Ono nije prigovaranje radi prigovaranja niti je puka demonstracija političkih mišića.

Upravo suprotno, stajalište o isključivoj nadležnosti temelji se na vrlo snažnom pravnom argumentu. Kada se radi o odnosima država članica Europske unije, svrha bilateralnih ugovora na koje se banke pozivaju je ispražnjena. Bilateralni ugovori sklapani su kako bi se 'stranim ulagačima' osigurala pravna zaštita od arbitrarnog postupanja država na čijem tržištu su odlučili poslovati, zbog čega je ugovorom i bila prihvaćena nadležnost neutralnog pravnog tijela koje nije interesno vezano ni uz države potpisnice niti uz investitore. Ulaskom u Europsku uniju ulogu jamca neutralne, objektivne i učinkovite pravne zaštite preuzeo je pravni poredak Europske unije kroz Europsku komisiju i Sud Europske unije kao institucije koje su neovisne o parcijalnim interesima država članica i imaju obvezu štiti zajednički interese svih građana Unije. Drugim riječima, prije ulaska Hrvatske u EU bojazan banaka da neće moći ostvariti neutralnu pravnu zaštitu isključivo pred hrvatskim sudovima bila je razumljiva, zbog čega je razumljiva i vrijednost arbitražnog  tijela u Washingtonu.

No, nakon ulaska u članstvo bojazan je izgubila opravdanost i u konačnici ne izražava nepovjerenje samo prema hrvatskim pravosudnim tijelima već prvenstveno prema institucijama Europske unije. Ovaj zaključak se ilustrativno očituje i u samom tekstu međunarodnog ugovora temeljem kojeg je UniCredit grupacija uložila svoju pritužbu arbitražnom tijelu, a  koji izričito navodi da 'ugovorne stranke nisu vezane ovim Ugovorom u mjeri u kojoj je inkompatibilan s pravnim propisima Europske unije (EU) koji su na snazi u bilo koje dano vrijeme.'

Naravno, nema razloga sumnjati da su banke svjesne svega navedenog, čime se otvara legitimno pitanje zbog čega i dalje inzistiraju na arbitraži bježeći od legitimnih EU institucija. 

Pravni poredak Europske unije i socijalno-tržišno gospodarstvo

Mogući odgovor treba potražiti u dosadašnjem iskustvu banaka s načinom na koji nadležne EU institucije pristupaju pitanju podjele odgovornosti za učinke koje proizvode bankarski krediti koji zbog nepredviđenih tržišnih okolnosti potrošače dovedu u nezavidni socijalni položaj. Javnosti je poznato kako se Sud Europske unije već susreo s pitanjem dopuštenosti bankarskih kredita s valutnom klauzulom u  švicarskim francima. Sud je u predmetu Kasler utvrdio da su, krojeći konkretne kreditne aranžmane, banke povrijedile EU jamstva zaštite potrošača. Predstavnici hrvatskih banaka točno navode kako se u tom mađarskom slučaju radilo o vrsti kredita koji su različiti od onih koji su bili dostupni na hrvatskom tržištu. No, pitanje oblika kreditne usluge nije ni bilo faktor u konkretnom sporu. Dva su aspekta presude Kasler relevantna za pitanje raspodjele odgovornosti za štetne posljedice kreditnih usluga s valutnom klauzulom i upravo u njima treba tražiti sklonost banaka arbitraži u Washingtonu.

Prvo, iz presude jasno proizlazi da je način na koji su mađarske banke 'pregovarale' sa svojim potrošačima bio netransparentan iako je bio široko raširen na tržištu i smatran uobičajenim. Zbog sklonosti banaka da važne detalje o načinu funkcioniranja financijskih instrumenata koji su činili kreditni aranžman ostave 'između redaka', potrošači nikad nisu bili u ravnopravnom pregovaračkom položaju. Vrlo je moguće da slična ocjena Suda Europske unije očekuje i hrvatsku bankarsku praksu. Uostalom, hrvatski sudovi su već počeli primjenjivati presudu Kasler.

Drugo, a možda i važnije za konkretnu raspravu o dopuštenosti zakonske konverzije kredita, ugovorna netransparentnost i nepoštivanje prava potrošača bez sumnje predstavljaju izuzetno važan faktor i u ocjeni dopuštenosti zakonodavne mjere kojom država štiti potrošače od nepredviđenih negativnih posljedica koje su takvi aranžmani proizveli u praksi. U predmetu Kasler Sud je izričito dopustio mađarskim sudovima da sporne odredbe kreditnog ugovora zamijeni odredbama nacionalnog prava koje se 'osobito sastoje u ponovnom uspostavljanju ravnoteže između stranaka, zadržavajući pritom, koliko je to moguće, valjanost cijelog ugovora.' Republika Hrvatska zasada zastupa stajalište da je osporavanim izmjenama zakonskog okvira o kreditiranju postigla upravo taj cilj. Štoviše, unatoč tome što je pokrenula postupak u okviru kojeg ispituje dopuštenost zakonske konverzije, Europska komisija je u svojoj korespondenciji s Hrvatskom jasno ukazala kako priznaje da je cilj koji se konverzijom namjeravao ostvariti legitiman. Ono što brine Komisiju je pitanje razmjernosti te mjere odnosno je li bilo moguće nešto ravnomjernije raspodijeliti troškove konverzije među bankama i građanima tj. države koja ih predstavlja. Upravo ovdje se nalazi mogući razlog inzistiranja banaka da se konkretni spor rješava pred arbitražnim tijelom u Washingtonu.

Moguće je da su banke procijenile kako bi kontekst kroz koji bi se ocjenjivala dopuštenost osporavane mjere konverzije u sklopu arbitraže bio vrijednosno drugačiji od onog u kojem se slične mjere država članica ocjenjuju u pravnom poretku Europske unije. Naime, u EU pravnom poretku je pitanje raspodjele odgovornosti za nepredviđene negativne učinke takvih kreditnih aranžmana usko vezano uz opseg načela socijalno osjetljive tržišne ekonomije odnosno ulogu socijalne države. Pitanje raspodjele odgovornosti za nepredviđene posljedice kreditnih ugovora s kreditnom klauzulom je za pravni poredak EU, u ključnim aspektima, ujedno i pitanje dopuštenih koraka koje u sklopu tržišne utakmice na zajedničkom tržištu države članice imaju na raspolaganju kako bi zaštitile neku pristojnu razinu socijalne sigurnosti građana. Stoga i Europska komisija raspravu o ocjeni dopuštenosti konverzije s Hrvatskom ne vodi u okviru pitanja načelne dopuštenosti takve intervencije, nego u okviru načela njezine razmjernosti.

Rasprava, koja bi se vodila pred arbitražnim tijelom, vjerojatno bi imala vrlo drugačiju dinamiku. Fokus bi bio na pitanjima formalne valjanosti sklopljenih ugovornih odnosa i poštivanju standardiziranih načela nesmetane tržišne utakmice: sklopljeni ugovori moraju se poštivati bez obzira na izmjenu tržišnih uvjeta i težinu posljedica koje iz te promjene proizlaze; svaka strana samostalno snosi rizik posljedica promjena tržišnih uvjeta; investitori ne uživaju neutralnu pravnu zaštitu ako država naknadno intervenira u ugovorne odnose koje su s građanima sklopili sukladno zakonima koji su u trenu sklapanja bili na snazi. Banke inzistiraju na ovoj vrsti argumenta i u sporovima u kojima su pred hrvatskim sudovima tužene od strane potrošača. Vjerojatnost da će načela socijalne države i socijalno-tržišne ekonomije biti u središtu takve rasprave nije velika. Uspiju li banke pred arbitražnim tijelom nametnuti ovu vrstu rasprave, što je otvoreno pitanje, šanse za po njih pozitivan ishod im značajno rastu, a time i visina potencijalne naknade štete

No, iako je nezahvalno prejudicirati kako bi arbitražno tijelo upravljalo raspravom, razumno je pretpostaviti kako dosadašnje odluke nadležnih EU tijela, a posebice praksa Suda Europske unije, EU pravni poredak bankama trenutno čine nepovoljnijim terenom. Isto tako je jasno da je načelo socijalne osjetljivosti tržišne utakmice na području Europske unije prvorazredno vrijednosno pitanje koje Europska komisija i Sud Europske unije ne žele prepustiti arbitražnim tijelima koja nisu dio pravnog poretka Unije. Stoga tvrditi da Komisija ili Sud Europske unije prigovaraju prigovara radi je podcjenjujuće.

Hrvatski predmeti pred Sudom Europske unije

Djelomičnu potvrdu ove ocjene mogli bismo dobiti relativno brzo. Pitanje odgovornosti hrvatskih banaka za posljedice kreditnih ugovora s valutnom klauzulom je na određeni način već stiglo pred Sud Europske unije. Naime, 25. rujna 2015. godine Prekršajni sud u Bjelovaru je u okviru dva prekršajna postupka u kojima građani tuže Privrednu banku Zagreb uputio Sudu Europske unije zahtjev za tumačenjem dopuštenosti retroaktivne primjene Zakona o potrošačkom kreditiranju. Bjelovarski prekršajni sud traži da Sud Europske unije odluči predstavlja li prekršajno sankcioniranje banaka, koje nisu ispunile zakonsku obvezu  preciznijeg i jasnijeg (transparentnijeg) definiranja kriterija temeljem kojih donose svoje samostalne odluke o korekciji kamatnih stopa kojima se štite od rizika fluktuacije tečaja, povredu relevantnih propisa Europske unije, prije svega Direktive  2008/48/EZ o ugovorima o potrošačkim kreditima. Banka se u tom postupku brani argumentom povrede temeljnog načela pravne sigurnosti s obzirom na to da je sporna obveza bankama zakonski propisana naknadno tj. nakon sklapanja ugovora o kreditiranju.

Uvid u službeni raspored usmenih rasprava pred Sudom Europske unije pokazuje kako ni više od godinu dana nakon što je zaprimio hrvatske predmete Sud nije zakazao raspravu. To ukazuje da Sud raspravu ne smatra neophodnom i da bi presudu mogao donijeti na temelju pisanih podnesaka. Sud uobičajeno tako postupa kada smatra da na postavljeno pitanje može odgovoriti jer je iz dostavljenih pisanih podnesaka prikupio informacije dostatne za odluku. U konkretnim predmetima ova činjenica ne ide na ruku bankama jer da Sud smatra da je sporna odredba Zakona o  potrošačkom kreditiranju suprotna  EU pravu, kako tvrdi banka, takvu presudu vjerojatno ne bi donio bez da održi usmenu raspravu na kojoj bi Hrvatska obrazlagala njezinu opravdanost.

Visoka cijena eskalacije sukoba

Radi što potpunije informiranosti javnosti treba ukazati i na sljedeću činjenicu. Ne postoji pravni instrument kojim Hrvatska i Europska komisija mogu spriječiti banke da pokrenu arbitražne postupke u Washingtonu. Isto tako ne postoji pravni instrument kojim se arbitražno tijelo može onemogućiti u pokretanju postupka. Arbitražno tijelo je potpuno samostalno u upravljanju postupkom i donošenju svojih odluka. Eventualnu odluku o neprovođenju postupka arbitraža će donijeti temeljem uvjerljivosti pravnih argumenata o (ne)nadležnosti. Kao što je ranije  obrazloženo, Hrvatska na svojoj strani ima više nego čvrste argumente. Za očekivati je da će se Hrvatskoj u argumentaciji pridružiti i Europska komisija kao što je to radila u sličnim situacijama. Čak ne treba isključiti mogućnost podrške od strane drugih država članice i to onih s kojima je Hrvatska potpisivala bilateralne ugovore temeljem kojih banke sada ulažu arbitražne prigovore. Sigurno je da pozicija banaka pred arbitražnim tijelom neće biti zavidna.

Uz ranije obrazložene argumente o slaboj uvjerljivosti tvrdnje da banke ne uživaju učinkovitu pravnu zaštitu u okviru pravnog poretka Europske unije, arbitražno tijelo bi zasigurno uzelo u obzir i činjenicu da njegova odluka vjerojatno ne bi bila provediva na teritoriju Europske unije. Komisija je kroz svoju praksu jasno dala do znanja kako je spremna isplate trgovačkim društvima od strane država članica temeljem odluka arbitražnih tijela koja nisu dio EU pravnog poretka ocjenjivati u okviru odredbi o nezakonitim tržišnim potporama. S aspekta EU prava takav stav je logičan. Svaka financijska isplata tržišnim subjektima za koju postoji sumnja neusklađenosti sa strogim EU pravilima zabrane državnih potpora predstavlja moguće ograničenje tržišne utakmice. Štoviše, dovodeći trgovačka društva iz jedne države članice u povoljniji položaj u odnosu na njihovu konkurenciju iz drugih država članica ona načelno ukazuje na diskriminaciju. Države članice dužne su poštivati takvu zabranu isplate bez obzira na to što bi njome provodile arbitražnu odluku.

Istovremeno, potrebno je jasno ukazati na ograničeni doseg ovakvog pristupa Komisije. Naime, arbitražno tijelo na raspolaganju ima niz instrumenata kojima je u poziciji osigurati izvršenje svoje odluke usprkos mogućoj neprovedivosti u Europskoj uniji. Na primjer, arbitražno tijelo bi moglo od država potpisnica međunarodnog sporazuma o arbitraži koje nisu članice EU zatražiti da na svom teritoriju provedu odluku plijeneći hrvatsku imovinu. No, takav potez bi označio eskalaciju sukoba koja bi se iz pravne arene automatski prelila u političku arenu te zaprijetila stabilnosti međunarodnog sustava arbitraže. Vrlo vjerojatno bi uslijedili i različiti oblici retribucije prema onima koji su pokrenuli arbitražni postupak koji je doveo do takvog ishoda kako od strane konkretne države tako i od strane nadležnih EU tijela. Gledano iz tog kuta, cijena inzistiranja na arbitraži s kojom bi se banke mogle suočiti mogla bi biti znatno veća od koristi koje bi od nje mogle imati. 

Sve to ukazuje kako je vjerojatnije da će se spor između Hrvatske i banaka ipak rješavati u okviru pravnog poretka Europske unije. Komisija je postupak ocjene dopuštenosti zakonske konverzije već pokrenula što i za Hrvatsku i za banke ima vrlo praktičnu posljedicu. Naime, čak i ako se odluče na sporazumno rješenje, postignuti dogovor morat će na ovaj ili onaj način biti odobren od strane Europske komisije.