Diplomat koji ne razumije profesionalnu vrijednost umjerenosti, retoričkih vještina i osjećaja za pravovremenost jednostavno ne može biti dobar diplomat. Primjer je izjava ministra vanjskih poslova Republike Slovenije Karla Erjavca, kojom je još u siječnju najavio da će Slovenija na neki način kazniti Hrvatsku putem sustava kontrole granica radi njezina nepriznavanja arbitražne odluke. Rekao je: 'Mislim na one koji će iz Austrije i Njemačke, preko Slovenije, putovati u Hrvatsku. Ako to pitanje još bude otvoreno i ako arbitražna odluka ne bude implementirana, bit će teškoća i već sam rekao da se ta stvar neće lako riješiti.'

Kad je izrečena, izjava je zvučala kao spremnost da se Hrvatsku ucjenjuje kršenjem temeljnih sloboda građana EU-a. Nakon što je primjena Uredbe 2017/48 o jačanju kontrola provjerom u relevantnim bazama podataka na vanjskim granicama izazvala kaos na slovensko-hrvatskoj granici, izjava ostavlja dojam ispunjenog obećanja.

Pritom, onima koji su satima čekali prijelaz granice vjerojatno ne znači puno to što je Slovenija imala ozbiljne prigovore i upozoravala na njezine moguće posljedice prije nego što je Uredba izglasana. Štoviše, putniku koji je čekao nekoliko (govori se čak o devet) sati da usred Europske unije prijeđe običnu granicu nije relevantno ni to što su slovenski prigovori bili oštriji od onih koje je prema prijedlogu Uredbe imala sama Hrvatska. Nakon granične muke, tom se čovjeku prijetnja ministra Erjavca ostvarila. Nažalost, postoje indicije za to da siječanjske prijetnje nisu bile prazne prijetnje.

Cilj legitiman, zapelo na suradnji

Cilj je Uredbe 2017/458, čijom primjenom slovenske vlasti obrazlažu prometne gužve na slovensko-hrvatskoj granici, osigurati višu razinu sigurnosne zaštite unutar Europske unije jačanjem kontrole putnika. Kontrola se sastoji od provjere u nekoliko zasebnih sigurnosnih baza podataka na vanjskim, odnosno schengenskim granicama. Cilj je pojačane kontrole odgovor na povećanu prijetnju terorizma. S obzirom na to da Hrvatska još nije dio schengenskog prostora, Slovenija i Mađarska uistinu imaju obvezu sustavno provoditi pojačanu sigurnosnu provjeru svih putnika na svojim graničnim prijelazima.

Sve tri države – Slovenija, Mađarska i Hrvatska – same su glasale za uvođenje strože sigurnosne provjere. No stvar nije tako jednostavna. Sama Uredba naglašava da 'ako provedba sustavnih kontrola provjerom u bazama podataka na granicama ima nerazmjeran učinak na protok prometa na granici, državama članicama trebalo bi dopustiti da ne provode te sustavne kontrole ako se na temelju procjene rizika utvrdi da takvo popuštanje u režimu granične kontrole ne bi dovelo do sigurnosnog rizika'. Takvu procjenu rizika radi sama država članica te o njoj redovito izvještava Europsku komisiju. Drugim riječima, prostora za uspostavljanje normalnijeg protoka ljudi, roba i usluga ima, ali ovisi o dobroj suradnji država članica, odnosno političkoj volji.

Štoviše, sama Uredba uvjetuje korištenje sustavne kontrole prometa na granicama (kontrole svake osobe) raspoređivanjem dovoljnog broja 'odgovarajućeg osoblja i sredstava za provedbu sustavnih kontrola kako bi se spriječilo da takve kontrole uzrokuju nerazmjerno vrijeme čekanja te ometanje protoka prometa na vanjskim granicama'. Drugim riječima, Uredba sama ukazuje na to da država članica koja ne može osigurati kvalitetnu sustavnu kontrolu prometa ima obvezu ili povećati broj odgovarajućeg osoblja i sredstava za provedbu sustavne kontrole u mjeri koja će osigurati normalan protok ljudi, robe i usluga unutar čitavog teritorija EU-a ili, ako to nije u stanju, sustavnu kontrolu zamijeni ciljanom sigurnosnom provjerom.

Ovakva obveza proizlazi iz vrlo jednostavne i vrlo jasne pravne činjenice. Sloboda kretanja temeljno je pravo svakog građanina i svake građanke EU-a zajamčeno ustavnim ugovorima Europske unije i Poveljom o temeljnim pravima EU-a. Ono može biti ograničeno radi zaštite legitimnog cilja, a zaštita sigurnosti građana i građanki zasigurno je takav cilj. No svaka mjera ograničenja mora biti sposobna ostvarivati cilj kojem služi. Ako nije sposobna, odnosno ako sustavna kontrola ne funkcionira učinkovito zbog manjka odgovarajućeg osoblja i sredstava, ona predstavlja povredu temeljnog prava EU građana koji putuju u Hrvatsku.

Svaka mjera ograničenja mora biti nužna. Kad bi se cilj zaštite sigurnosti mogao podjednako kvalitetno ostvariti ciljanim provjerama koje dovode do manjih gužvi, onda je država, pravno gledano, dužna prijeći sa suviše ograničavajućih sustavnih na podjednako kvalitetne ciljane provjere. To je, naravno, slovo na zakonskom papiru i na Hrvatskoj je da se temeljem ovih i sličnih pravnih argumenta izbori u okviru postojećih EU institucionalnih mehanizama da se temeljna prava EU građana koji putuju u Hrvatsku poštuju i u stvarnosti.

Nesvrhovitost slovenskog modela kontrole  

No citirane odredbe i pravni argumenti otvaraju još jedno pitanje. Postoji li između Hrvatske i Slovenije dovoljno povjerenja i političke volje da se osigura veća razina sigurnosne zaštite na području Europske unije bez suvišnih i nepotrebnih ograničenja za one EU građane koji putem Slovenije putuju u Hrvatsku? Štoviše, kako nakon nastalih prometnih gužvi prijetnje ministra Erjavca izrečene u siječnju zvuče proročanski, otvara se i pitanje koristi li se Uredba kako bi se ostvarili neki drugi politički ciljevi koji s njom i njezinom svrhom nemaju veze.

U biti, teško je vjerovati da ministar Erjavec nije bio svjestan izazova koje Uredba stavlja pred države članice u pogledu poštovanja slobode protoka ljudi, roba i usluga u prekograničnom prometu kada je izrekao svoju prijetnju. Dokumenti pokazuju da je tijekom postupka njezina izglasavanja Slovenija vrlo odgovorno ukazivala na probleme koji mogu nastati u praksi. To što su nadležni slovenski službenici i stručnjaci s dobrom namjerom radili na unapređenju Uredbe dok je ministar vanjskih poslova istovremeno javno najavljivao upravo ono čega se slovenski MUP pribojavao ne znači puno. Ne bi bilo prvi put da u nekoj vladi desna ruka radi jedno, a lijeva drugo.

Ministru Erjavcu ne ide u prilog ni činjenica da su najveće gužve nastale upravo na slovensko-hrvatskoj granici, i to baš početkom turističke sezone, kako je i najavio. Štoviše, činjenica da je Hrvatska s Mađarskom uspjela postići dogovor o primjeni nešto drukčijeg režima sigurnosne kontrole u skladu s odredbama Uredbe pokazuje da je problem rješiv kada postoji volja. Dapače, svjesna težine koju granične gužve imaju po interese države u koju teče promet, sama Slovenija se žestoko zalaže da se ista razina sustavne kontrole koju ona primjenjuje na hrvatskoj granici ne uvede na austrijsko-slovenskoj granici.

Ministrica unutarnjih poslova Vesna Gjerkaš tako u svom pismu potpredsjedniku Europske komisije Fransu Timmermansu navodi da 'nadzor na austrijsko-slovenskoj granici uzrokuje stalne zastoje vozila, osobito ispred tunela Karavanke, izaziva štetne gospodarske posljedice, a negativno djeluje i na slobodu kretanja ljudi'. To je vjerojatno sasvim ispravna ocjena. Svi ranije navedeni argumenti koji idu na ruku Hrvatskoj u odnosu na granične gužve sa Slovenijom idu u korist Slovenije u odnosu prema Austriji. Upravo stoga posljednji slovenski potez usmjeravanja kamionskog prometa na dva najvažnija granična prijelaza kako bi se, navodno, zaštitilo lokalno stanovništvo oko manjih graničnih prijelaza od prevelike buke ostavlja dojam izuzetno mjere koja je izravno suprotna svrsi Uredbe.

No ovakva situacija spojenih posuda samo ukazuje na jasnu potrebu prisnije suradnje između država članica u blizini vanjskih granica Europske unije. Ako model sustavnih sigurnosnih kontrola izaziva nerazmjerno ograničenje za slobodu kretanja između država članica zbog nedostatnog broja ljudi i sredstava, razum nalaže da se teret pojačane sigurnosne kontrole partnerski podijeli uspostavljanjem specifičnih prisnijih oblika suradnje. Prema posljednjim izjavama hrvatskog ministra unutarnjih poslova Vlahe Orepića, čini se da Hrvatska i sama priželjkuje takvu prisniju suradnju. No prisnija suradnja zahtijeva međusobno povjerenje. Toga u slovensko-hrvatskim odnosima odavno nema.

Manipulira li se Uredbom?

Štoviše, izjave ministra Erjavca i oštrina zadnjih izjava slovenskog premijera bude sumnju u to da dio slovenske političke elite vidi mogućnost otežavanja slobode protoka ljudi, roba i usluga kao određenu pregovaračku prednost u dugotrajnom sporu oko državne granice u Piranskom zaljevu.

Naime, nedavne javne izjave određenih visokih slovenskih dužnosnika ukazuju na to da Slovenija očekuje da će arbitražno sudište svoju odluku objaviti uskoro iako se Hrvatska povukla iz arbitražnog postupka. Mediji prenose kako je i hrvatska Vlada očekujući skorašnju objavu uputila pojedinačna ministarstva kako da se postave prema odluci. Usto stiže i najnovija najava Europske komisije kako se neće miješati u ovaj granični spor. Ukratko, puno toga ukazuje na to da je arbitražno sudište odluku formiralo, trenutačno polira njezino obrazloženje i objava se očekuje vrlo brzo. No bez obzira na to što mislila o pravnoj utemeljenosti hrvatske odluke da se povuče iz arbitražnog postupka, Slovenija je svjesna realnosti. Svjesna je da Hrvatska odluku neće smatrati pravno obvezujućom bez obzira na njezin sadržaj, kao što je svjesna da vjerojatno da ni sama odluka neće zadovoljiti sve slovenske ciljeve.

S druge strane, čak iako je uvjerena u pravnu ispravnost svoje pozicije, Hrvatska je svjesna da će politički biti nemoguće u potpunosti ignorirati argumente iz same odluke, tim više ako dobar dio njih ide u njezinu korist. Sve to govori da će u konačnici rješenje graničnog spora morati biti rezultat bilateralnog dogovora u kojem će odluka nositi određenu političku težinu. Gledano iz tog kuta, otežavanjem prometa prema Hrvatskoj tijekom turističke sezone zasigurno se čini kao primamljiva poluga pritiska u tim pregovorima. No svaka ozbiljnija analiza pokazuje da takav pristup teško može uspjeti. Prije svega, građani koji putuju u Hrvatsku lako će procijeniti tko je uzročnik njihove muke na granicama. Cijena koju time izazvani prijezir kod građana EU-a može imati za slovenski ugled nije mala.

Nadalje, druge države članice sigurno neće sa simpatijom gledati činjenicu da Slovenija manipulira EU sustavom sigurnosne zaštite radi svojih lokalnih partikularnih interesa, i to nauštrb njihovih građana. Dapače, ako Slovenija može nekažnjeno manipulirati zajedničkim EU mehanizmima, tko im jamči da sutra to neće biti neka njihova susjeda? Naravno, to vrijedi i za samu Sloveniju. Ako Slovenija može to raditi Hrvatskoj, zašto to isto Austrija ne bi to radila Sloveniji?

Sve upućuje na to da će, nastave li se gužve na slovensko-hrvatskoj granici, ipak morati intervenirati Europska komisija, koja također zasad izbjegava odgovornost za nastalu situaciju, iako je donedavno njezin predsjednik javno zastupao stajališta koja su se tumačila kao podrška Sloveniji u njezinu stajalištu da Hrvatska nije imala temelja za povlačenje iz arbitraže. Naravno, uza sve to Hrvatskoj ostaje mogućnost da svoju poziciju, ali i prava građana EU-a koji putuju u Hrvatsku, pravnim putem zaštiti pred Sudom Europske unije u Luksemburgu tužeći Sloveniju. No kako je ta opcija izuzetno nepopularan način rješavanja problema u EU-u, ona je uistinu krajnje sredstvo. 

Dotad je Hrvatskoj najoportunije da nastavi s tihom diplomacijom unutar ključnih EU institucija i prema ostalim državama članicama čineći sve što može da onim putnicima koji su bili izloženi mukama čekanja na granici odmah po ulasku u Hrvatsku pomogne da ih što prije zaborave.