Priliku koju nudi prvi proračun, međutim, ozbiljno doživljava valjda samo još ekonomska struka koja za razliku od političara ima pogled usmjeren u budućnost i puno je svjesnija cijene propuštene prilike za fiskalnu konsolidaciju. Stoga, ako je prvi proračun doista ekonomska posjetnica novoformirane Vlade, a taj proračun predviđa povećanje javnih rashoda za 5,6 posto u odnosu na 2016., što na osnovi njega možemo zaključiti o fiskalnoj politici nove Vlade?

Prva stvar koju možemo zaključiti jest ta da je Vlada propustila proračun sagledati iz perspektive poslovnog ciklusa. Naime, većina poreznih prihoda iz kojih se financiraju javni rashodi promjenjiva je karaktera i fluktuira s poslovnim ciklusom. Kada je ekonomija u ekspanziji (a trenutačno imamo baš takvo stanje), porezni prihodi brzo rastu. No kada ekonomska aktivnost slabi ili kada gospodarstvo uđe u recesiju, porezni prihodi često se vrlo brzo i u značajnoj mjeri smanjuju. No kako se proračunski rashodi, za razliku od proračunskih prihoda, ne smanjuju automatski tijekom recesije, ako smo neoprezno povećavali proračunske rashode u prosperitetnim vremenima, kao posljedicu ćemo imati povećanje deficita usred krize.

Ovakva situacija već nam se jednom u bližoj prošlosti dogodila - kada je bivši premijer Sanader u 2007. i 2008., usprkos mnogobrojnim upozorenjima struke, značajno povećao proračunske rashode oslanjajući se na tadašnji snažan rast poreznih prihoda. Deficit se tada, baš kao i sada, smanjivao pa se neupućenom promatraču moglo učiniti da su prigovori zbog prenapuhanih rashoda neutemeljeni. No koliko su bile pogrešne proračunske odluke tadašnje Sanaderove vlade, saznali smo tek kada je zemlja zapala u recesiju.

Nabujali dotok poreznih prihoda presušio je već 2009. Istovremeno su rashodi ostali isti kao prije krize jer nije bilo političke volje za njihovim smanjenjem pa je eksplodirao i deficit i javni dug, a zemlja je završila u Proceduri prekomjernog deficita. Zanimljivo je da se proračun za 2017. doista donosi pod sličnim okolnostima i sa sličnim postavkama kao Sanaderovi pretkrizni proračuni, a nabujalost njegovih rashoda sugerira to da nova Vlada nije ozbiljno shvatila Sanaderov poučak o opasnostima zanemarivanja cikličkog karaktera javnih financija.

Cikličke fluktuacije proračunskih prihoda toliko su značajne da ekonomisti umjesto običnog deficita često vole koristiti ciklički prilagođeni ili strukturni deficit. Taj deficit isključuje cikličku komponentu poreznih prihoda (ali i manjeg dijela javnih rashoda koji ovise o ciklusu poput rashoda za naknade za nezaposlene) i daje bolji osjećaj za stvarno stanje i održivost javnih financija. Baš zato, Europska komisija koristi upravo strukturni deficit kao mjeru fiskalnog napretka zemlje u Proceduri preventivnog nadzora u koju zemlja ulazi nakon što izađe iz Procedure prekomjernog deficita.

Hrvatsku, koja je na putu da izađe iz Procedure prekomjernog deficita i uđe u Proceduru preventivnog nadzora, dočekat će stoga inzistiranje Europske komisije na srednjoročnim proračunskim ciljevima, a najvažniji među njima upravo je strukturni deficit koji isključuje trenutačno vrlo povoljne cikličke utjecaje.

Od visokozaduženih zemalja poput Hrvatske u sklopu te procedure zahtijeva se to da tijekom povoljnog cikličkog razdoblja ostvari veći napredak na stabilizaciji javnih financijajer u povoljnim gospodarskim uvjetima proračunska politika fleksibilnija i ima značajno više prostora za fiskalnu konsolidaciju nego tijekom krize. Međutim, taj zahtjev nije samo hir Europske komisije, već je to standardno pravilo ponašanja koje bi trebale slijediti zemlje poput Hrvatske koje su opterećene velikim javnim dugom.

No proračun za 2017. pokazuje da smo mi odlučili krenuti posve suprotnim putem. Umjesto da povoljnu situaciju iskoristimo za fiskalnu konsolidaciju jer se takve konsolidacije najlakše provode baš u prosperitetna vremena, mi smo se odlučili za povećanje javnih rashoda ohrabreni solidnim punjenjem proračunske blagajne prihodima, ponašajući se kao da nam poslovni ciklus neće pred vrata u budućnosti donijeti novu recesiju i zanemarujući činjenicu da povoljni uvjeti zaduživanja na međunarodnim tržištima kapitala neće trajati vječno. Mi smo se time zapravo odlučili za takav proračun kao da sutra, i sve dobro i loše što nam ono nosi, više ne postoji.

U svoju obranu, Vlada naglašava da je povećanje rashoda koje se predviđa proračunom za 2017. zapravo posljedica knjiženja sredstava iz europskih fondova kroz proračun. Međutim ta konstatacija ne objašnjava ni izbliza cijelo povećanje javnih rashoda, i to zbog dva razloga. Prvi razlog proizlazi iz činjenice da glavnina projekata koje provodimo iz europskih fondova zahtijeva određeni postotak sufinanciranja, što znači da ti projekti stvaraju i određeni trošak državnom proračunu.

Drugi, i materijalno puno značajniji razlog proizlazi iz činjenice da je otprilike 60 posto od ukupnog uvećanja proračunskih rashoda (što odgovara iznosu od nešto manje od četiri milijarde kuna) trebati financirati iz proračunskih prihoda. Ostatak povećanja rashoda se pak financira iz povećanja ostalih prihoda, u što su uključena i sredstava iz europskih fondova. Nema, dakle, govora o tome da je ukupno povećanje rashoda posljedica povlačenja novca iz europskih fondova i knjiženja projekata koji se financiraju iz tih fondova kroz proračun.

Ono što također zabrinjava jest činjenica da su makroekonomske projekcije Vlade na osnovi kojih se izrađuju projekcije proračunskih prihoda previše optimistične. Vlada tako planira povećanje stope rasta BDP-a od 3,2 posto u 2017., nakon čega će u sljedeće dvije godine rast dalje ubrzavati. Sve relevantne ekonomske institucije od Europske komisije do Ekonomskog instituta Zagreb, koji će svoje nove projekcije objaviti ovaj tjedan, predviđaju manju stopu rasta za 2017. od hrvatske Vlade te usporavanje rasta u 2018. godini.

Pretjerana optimističnost makroekonomskih projekcija nažalost je karakteristična za gotovo sve hrvatske vlade, a bila je i prisutna i tijekom drugog mandata Sanaderove vlade čiji proračuni dijele mnoge sličnosti s proračunom za 2016. Optimističnost makroekonomskih projekcija sugerira to da postoji izvjesna mogućnost za to da su proračunski prihodi u 2017. planirani previše optimistično, zbog čega je i planirani deficit državnog proračuna od 1,9 posto BDP-a previše optimistično postavljen.

Ako tome dodamo i činjenice da postoji velika neizvjesnost oko iznosa ukupnog smanjenja proračunskih prihoda zbog provedbe porezne reforme te da Vlada proračunom nije planirala povećanje plaća i isplatu božićnica i regresa javnim i državnim službenicima, možemo zaključiti da su negativni rizici vezani za realizaciju proračuna i ostvarenje planiranog deficita u 2017. prilično značajni. Laički rečeno, osim ako ekonomski rast u sljedećoj godini ne nadmaši i najoptimističnija očekivanja, planirani deficit bit će teško ostvariv.

Ono što, međutim, zabrinjava mnogo više od samih brojki vezanih za proračun za 2017. jest njegova poruka. A poruka kaže to da ova Vlada nema političke snage za fiskalnu konsolidaciju. A upravo je to jedna od reformi bez koje se ne može zagarantirati dugoročna ekonomska održivost naše zemlje. Međutim, povoljne tekuće ekonomske prilike i nizak trošak novog zaduživanja bit će dovoljni da i javnost i kreditne agencije Vladi progledaju kroz prste ovako neoprezan i kratkovidan proračun.

No to ne znači da će trenutačne relativno sretne okolnosti potrajati dugo. Poslovni ciklus naziva se upravo ciklusom baš zato što svaka ekonomija prolazi periodički kroz uspone i padove. Ako proračun donosimo imajući na umu samo uspone, a baš su takvu praksu imale u većoj ili manjoj mjeri sve dosadašnje hrvatske vlade uključujući i Vladu premijera Plenkovića, postavlja se pitanje hoćemo li uopće biti u stanju preživjeti još jedan pad?