'U smjernicama nisu jasno iskazani ciljevi ekonomske politike, nije navedeno kako će se Vlada ponašati i odgovoriti na izazove u slučaju promjena u makroekonomskom i fiskalnom okviru, a razlika između sredstava potrebnih za provedbu ili promjenu postojećih programa i aktivnosti i za provedbu novih, dana je samo agregatno i bez adekvatnih obrazloženja. Najzanimljiviji je, ipak, planirani proračunski deficit, daleko niži od onih na koje smo u zadnje doba navikli. Ako se temelji na realnim pretpostavkama, barem bi to trebalo ulijevati nadu. Premda se donošenje proračuna za 2016. doživljava kao pitanje života ili smrti i za državu i za Vladu, za uspostavljanje reda u državi i utvrđivanje jasne ekonomske i fiskalne politike, jednako je značajan – ako ne i značajniji - pravovremeni, potpuni i transparentni postupak proračuna za 2017. - 2019. Uostalom, po Zakonu o proračunu, i taj je već trebao otpočeti', navodi Ott.

'Ova je Vlada optimističnija od prethodne'

Ona podsjeća da je za 2015. u proračunu planiran deficit od 12,542 milijardi kuna (ostvarenje je iznosilo 12,526 milijardi kuna), a za 2016. je prethodna Vlada u svojim Smjernicama planirala 10,462 milijarde kuna, a nova Vlada planira 7,485 milijarde kuna.

'Premda i dalje nije riječ o zanemarivom deficitu, pitanje je kakvi su izgledi da se to stvarno i dogodi. Ova je Vlada optimističnija od prethodne', ističe Ott.

Navodi kako nova Vlada u 2016. predviđa pet posto više prihode i dva posto više rashode nego što ih je u svojim Smjernicama za 2016. predviđala prethodna, te 4 posto više prihode i gotovo nepromijenjene rashode od ostvarenih u 2015. No, ako se usporedi planirani proračun za 2015. i njegovo ostvarenje, prihodi su 2015. porasli samo dva posto, a rashodi 1 posto. No uz pretpostavku da konačno ostvarenje proračuna 2015. neće bitno odstupati od iskazanog u ovim Smjernicama, Vlada 2016. u odnosu na 2015., kod glavnih stavki očekuje porast poreza (pet posto), pad doprinosa (pet posto). Kod stavki s nižim udjelom u strukturi ukupnih prihoda predviđa se drastičan porast prihoda od prodaje nefinancijske imovine (40 posto), pristojbi (31 posto) i pomoći (24 posto).

'Prihodi u 2016. nisu planirani posebice oprezno'

Analitičarka IJF-a podsjeća da je prethodna vlada za 2015. planirala od prodaje nefinancijske imovine ostvariti 1,2 milijarde kuna, a ostvareno je samo 450 milijuna kuna, odnosno tek 39 posto od planiranoga. Kod pomoći razlika nije tako drastična, ističe, ali i tu je prethodna Vlada podbacila, ostvarivši tri posto manje od planiranoga, dok ova Vlada predviđa porast od 24 posto.

Sve su vrste prihoda planirane u višim iznosima od prihoda koje je planirala prethodna Vlada, osim onih od prodaje proizvoda i roba, pruženih usluga i donacija te od kazni i upravnih mjera. No u ukupnoj strukturi prihoda oni su manje značajni pa ni njihovo niže planiranje bitno ne mijenja opću sliku prihoda. U strukturi su najznačajniji porezi i doprinosi, pa ako se ostvari planirani gospodarski rast, moguće je i ostvarivanje viših prihoda iz tih izvora, navodi Ott.

'U 2016. viši se ukupni prihodi planiraju na temelju ostvarenih u 2015., ali i na temelju planiranog višeg gospodarskog rasta u 2016., ubrzanja privatizacije i jačeg korištenja sredstava EU-a. Ubrzavanje privatizacije i jače korištenje sredstava EU-a se od svake, pa tako i od ove Vlade i očekuje, no u kojoj su mjeri ostvareni viši prihodi od planiranih u 2015. znat će se tek kad se objavi stvarno ostvarenje proračuna 2015., a u kojoj će se mjeri ostvariti planirani gospodarski rast u 2016. ovisit će ne samo o domaćim, nego možda još i više o vanjskim čimbenicima (o rastu europskog gospodarstva, cijenama nafte, političkim krizama i sl.). Stoga se baš i ne može reći da su prihodi za 2016. planirani posebice oprezno', naglašava Ott.

'Zabrinjava to što se ne smanjuju rashodi za zaposlene'

'Deficit će, vjerojatno, najviše ovisiti o rashodnoj strani proračuna. Vlada planira gotovo nepromijenjene rashode u odnosu na ostvarenje 2015., no planira dva posto više rashode od prethodne Vlade. Opet valja naglasiti da ostvarenje 2015. nije konačno. Vlada planira 10 posto veće subvencije od ostvarenja u 2015., te čak 27 posto veće od onih što ih je planirala prethodna Vlada. Zabrinjava i to što se ne planira smanjivanje rashoda za zaposlene, a budući da je to druga najveća stavka ukupnih rashoda, ne djeluje utješno ni obrazloženje da je riječ o zaposlenima financiranim iz sredstava EU-a, a još manje da taj iznos uključuje i povećanje za minuli rad. Posebice zabrinjava to što se i u 2017. i 2018. planira kontinuirano povećanje rashoda za zaposlene zbog korekcije za minuli rad i očekivani porast razine zaposlenosti! Ni kod najveće stavke rashoda – naknada koje iznose gotovo 40 posto rashoda poslovanja – nema pozitivnih naznaka, nego će čak biti i nešto više nego 2015. Na oprez navodi i planiranih dva posto smanjenja materijalnih rashoda, jer je 2015. ostvarenje bilo čak 6 posto više od planiranog', ističe Ott.

Spor tempo reformi

Ona i upozorava kako u Smjernicama nema ni riječi o fiskalnim pravilima i njihovu (ne)ispunjavanju, premda je i Povjerenstvo za fiskalnu politiku opetovano zahtijevalo da se procjena ispunjenja pravila mora navoditi u svim ključnim proračunskim dokumentima, a nema ni tabele s projekcijom kretanja duga opće države. Budući da su fiskalna pravila i javni dug ključna pitanja ove države, to je u najmanju ruku iznenađujuće.

'Od svake se vlade i u svakim smjernicama, a posebice od svake nove vlade, očekuje da će jasno i strukturirano iskazati ciljeve svoje ekonomske politike i buduće ponašanje u zadanom, ali i u eventualno izmijenjenom makroekonomskom i fiskalnom okviru, da će ih predočenim brojkama u financijskim planovima adekvatno argumentirati. Kod razlike između sredstava potrebnih za provedbu ili promjenu postojećih programa i aktivnosti i sredstava potrebnih za provedbu novih programa i aktivnosti, neophodno je detaljno obrazloženje novih programa i aktivnosti, te njihovih očekivanih učinaka. Smjernice to ne nude i morat će se pričekati prijedlog proračuna. No ako u njemu ne bude nekih posebnih iznenađenja, stječe se dojam da se ne planiraju značajnije strukture reforme ili da će tempo provođenja eventualnih reformi biti vrlo spor', navodi analitičarka IJF-a.

O smjernicama treba raspravljati u Saboru

S obzirom na praksu prethodnih vlada, a i ove sadašnje, uvijek i iznova mora se naglašavati značaj smjernica i objašnjavati razloge zašto bi se – osim na Vladi – o njima trebalo raspravljati i u Saboru, naglašava Ott.

'Prema Najboljim praksama proračunske transparentnosti OECD-a (Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj), smjernice trebaju prikazati strateške ciljeve Vlade u budućem razdoblju i potaknuti rasprave o proračunu. Na taj način javnost, gospodarstvo i investitori mogu stvoriti primjerena očekivanja i razumjeti vezu između politika koje će se provoditi i proračunskih prihoda, rashoda, zaduživanja i otplata duga. Kvalitetnije smjernice omogućuju i sastavljanje kvalitetnijeg proračuna, jer se tako bolje formulira proračun unutar samog državnog aparata, odnosno kod samih proračunskih korisnika. Bez odgovarajuće rasprave o smjernicama, proračunski proces se svodi na utvrđivanje limita za proračunske korisnike i prevelik se dio proračuna prepušta diskrecijskom odlučivanju ministra financija i vlade. Takav proces potiče proračunske korisnike da postavljaju prevelike zahtjeve i pokušavaju iskamčiti više od limitiranih iznosa', navodi Ott.

Smjernice se u mnogim državama raspravljaju u parlamentu, ističe i navodi primjerice, Kanadu koja je sredinom 1990-ih, suočena s izrazitim fiskalnim problemima, želeći senzibilizirati javnost i stvoriti okruženje u kojem će se lakše provesti bolne mjere, u raspravu o smjernicama uključila Parlament, pa time i opoziciju.

Kanadski primjer

'Kanadski ministri financija otada redovito izlažu smjernice pred parlamentarnim odborom i to je jedan od najznačajnijih i medijski najšire popraćenih trenutaka u kanadskom godišnjem proračunskom procesu. Da bi se o smjernicama raspravljalo u Saboru, potrebno je promijeniti Zakonom o proračunu definirani proračunski kalendar, tako da se one donose znatno ranije. Kako Nacionalni program reformi i Program konvergencije moraju biti gotovi do kraja travnja tekuće godine, nema razloga da se Smjernice čekaju do kraja srpnja. Vlada bi u tom slučaju imala vremena razmotriti i stavove saborskih zastupnika i javnosti, a i proračunski bi korisnici imali dovoljno vremena za upućivanje suvislih proračunskih prijedloga, a ne kao što se iz godine u godinu događa (pogotovo što smjernice često kasne) da ih moraju isporučiti gotovo preko noći, a ponekad čak i u roku od samo par sati', navodi Ott.

Treba nam proračunski kalendar

Dugoročno, Vlada bi za smjernice trebala odrediti raniji datum u proračunskom kalendaru i uvesti obvezu da se o njima raspravlja u Saboru, poručuje Ott.

'Osim toga, sve financije države bi se u svim segmentima morale voditi po europskoj (ESA 2010) metodologiji, a dok se to ne ostvari, u svim proračunskim dokumentima bi se morali barem svi agregatni iznosi iskazivati i po nacionalnoj i po europskoj metodologiji. Kratkoročno, uz izradu proračuna za 2016., ne smije se zaboraviti ni proračun za 2017. i projekcije za 2018.-19. Proračun 2016. trenutačno se – i s pravom – postavlja kao pitanje života ili smrti i za državu i za Vladu, no ako se želi konačno uvesti reda u proračunski proces i kvalitetno planirati proračune, neophodno je striktno pridržavanje proračunskog kalendara zadanog postojećim Zakonom o proračunu', kaže Ott te predlaže Vladi da odredi datume u procesu proračunskog kalendara.