Koliko u Hrvatskoj vrijedi mišljenje Ustavnog suda? I općenito poštivanje ustavnih normi? Primjerice, Ustavni sud Republike Hrvatske utvrdio je da je na izborima za zastupnike u Hrvatski sabor došlo do prekomjernog odstupanja u broju birača u pojedinim izbornim jedinicama. S obzirom da je to rezultiralo nejednakom težinom biračkog glasa, Ustavni sud u svom Izvješću Hrvatskom saboru ukazuje na nužnost promjene odgovarajućih zakonskih rješenja do sljedećih izbora. U suprotnom, rezultati parlamentarnih izbora mogli bi se dovesti u pitanje. Očito je narušeno jednako biračko pravo zajamčeno člankom 45. Ustava Republike Hrvatske. Ne može biti jasnije. No kada je Ustavni sud poslao ovo Izvješće hrvatskom zakonodavnom tijelu? I o kojim je sljedećim izborima riječ? Svatko bi pomislio da je posrijedi analiza stanja nakon parlamentarnih izbora održanih u srpnju 2020. te da se referentni zakon o izbornim jedinicama treba promijeniti najkasnije godinu dana prije održavanja sljedećih redovitih parlamentarnih izbora, i to u prvoj polovici sljedeće godine.

Stvarnost je drukčija, kako to već može biti samo u hrvatskoj politici. Izvješće o kojem je riječ Ustavni sud utvrdio je još u prosincu 2010. analizirajući parlamentarne izbore održane u studenom 2007., a zakonske promjene trebale su biti usvojene najkasnije do 11. ožujka 2011., godinu dana prije ustavnog roka za održavanje tadašnjih redovitih parlamentarnih izbora. Od ovog Izvješća parlamentarni izbori održani su čak četiri puta – 2011., 2015., 2016. i 2020. – a da Hrvatski sabor nije zakonski uskladio izborne jedinice s ustavnim načelom jednakosti glasa birača te sa zakonskom normom da se izborne jedinice za izbor zastupnika u Hrvatski sabor određuju tako da se broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od +/- 5%. Koliko je situacija apsurdna, dovoljno govori podatak da se sporni zakon iz 1999. i dalje naziva Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora. U međuvremenu je Hrvatski državni sabor promijenio naziv u Hrvatski sabor, a njegov nekadašnji dvodomni ustroj zamijenio je jednodomni, tako da više ne postoji ni Zastupnički dom, kao uostalom ni Županijski dom.

Nema veze. Ako se u Hrvatskoj izbori za najviše predstavničko tijelo već četiri puta mogu provoditi ne poštujući organski zakon, odnosno ako zakonodavac nije u stanju promijeniti sporni zakon koji se odnosi na njega samoga, što bi uopće drugo moglo začuditi? Je li tom čuđenju došao kraj nakon novog upozorenja iz Ustavnog suda i mogu li se uistinu poništiti sljedeći izbori za Hrvatski sabor? Krojenje izbornih jedinica odavno postoji i nije hrvatski izum. U teoriji i praksi uvriježio se pojam gerrymanderinga prema Elbridgeu Gerryju, američkom potpredsjedniku koji je kao guverner Massachusettsa na izborima za državni senat 1812. skrojio u Bostonu izbornu jedinicu nalik na daždevnjaka (engl. salamander) ne bi li teritorijalno spojio raštrkane birače sklone njegovoj Demokratsko-republikanskoj stranci. Pojam su skovali novinari, a manipuliranje sastavom izbornih jedinica proširilo se planetarno sve do današnjih dana, uključujući aktualne kongresne izbore u SAD-u. Kada je u pitanju manipulacija bilo kakve vrste, Hrvatska ne može ostati postrance. Uostalom, domaću je inačicu gerrymanderinga javno priznao demograf Stjepan Šterc, kreator aktualnog rješenja prvih deset izbornih jedinica za parlamentarne izbore. On je, naime, 1999. predložio upravo ovakvo rješenje potaknut tadašnjom HDZ-ovom vlašću na odlasku kako bi se spriječio ili barem umanjio očekivano loš rezultat stranke na izborima početkom 2000.

Šterc je tako sa suradnicima prema narudžbi HDZ-a raščetvorio Zagreb u četiri izborne jedinice, Slavoniju podijelio na sjever i jug, Split i Rijeku odvojio od njihovih zaleđa, a uspio je sastaviti i čuvenu VII. izbornu jedinicu, u kojoj su zajedno, primjerice, zagrebački Jarun i Novi Vinodolski. HDZ je izbore 3. siječnja 2000. unatoč svemu glatko izgubio, kao što će ih izgubiti i 2011. S druge strane, SDP-ove koalicije na vlasti (2000. - 2003. i 2011. - 2016.) nisu napravile baš ništa kako bi promijenile postojeće izborne jedinice kojima se oporba protivila od samog početka. SDP je u međuvremenu predložio novo rješenje sa šest izbornih jedinica koje uz Grad Zagreb agregiraju pojedine županije, ali je pravo pitanje zašto to SDP-ovci nisu napravili uoči izbora 2015., a koje su izgubili i nakon tog poraza do daljnjega ostali u oporbi. Izborne jedinice od izbora 2007. onemogućuju primjenu načela jednakosti glasa jer je već na tim izborima razlika u broju birača između IV. i IX. izborne jedinice bila oko stotinu tisuća, što znači da glas birača u IV. jedinici teži znatno više od glasa birača u IX. jedinici jer svaka od prvih deset izbornih jedinica ima četrnaest zastupničkih mjesta (u XI. jedinici tri zastupnika biraju birači bez prebivališta u Republici Hrvatskoj, a u XII. jedinici osam zastupnika biraju birači nacionalnih manjina).

Kako ni četiri prethodna izborna ciklusa nisu bila dovoljna da se promijeni ustroj izbornih jedinica za parlamentarne izbore, upitno je hoće li se to napraviti u petom zaredom otkako su detektirane malformacije. Ustavni sud bi, ne čekajući očito nevoljki Sabor, i sam mogao ukinuti sporni zakon te tako prisiliti saborske zastupnike na odgovarajuće zakonsko rješenje. Međutim i dalje ništa ne priječi novi gerrymandering. Iako u dobroj namjeri tvorbe jedinica u kojima će vrijediti ustavno načelo i zakonska norma jednakosti glasa, demograf Nenad Pokos predlaže svoju podjelu u kojoj su brojevi nadređeni logici te su u istim jedinicama Novska i otok Krk, Koprivnica i Đakovo te Čakovec i Zaprešić.

Izborne jedinice, ne želi li se koristiti gerrymanderingom, trebaju slijediti teritorijalni ustroj jedne države, ali se problem javlja kada je i taj ustroj svojevrsno manipuliranje. Hrvatske županije od svog formiranja 1993. pokazuju da ih je krojila središnja vlast uglavnom u cilju zadovoljavanja stranačkih apetita na regionalnoj razini, a ne u cilju učinkovite regionalne samouprave utemeljene na logičnom broju i veličini samih županija. Čak dvadeset i jedna jedinica regionalne samouprave (dvadeset županija i Grad Zagreb) jednostavno je previše i preskupo za zemlju veličine Hrvatske, pri čemu je najveći broj županija zapravo subregionalnog karaktera, a neke su, poput Međimurske, bivše općine. Kako postoji i razmišljanje koje ide u smjeru da postojeće županije postanu nove izborne jedinice za parlamentarne izbore, što bi odgovaralo HDZ-u jer je već desetljećima u većini njih na vlasti, ovako ustrojene županije teško sve mogu ispuniti načelo jednakosti glasa birača. Kada bi se postojećih 140 mandata iz prvih deset jedinica razmjerno podijelilo na Grad Zagreb i dvadeset županija, u Zagrebu bi se na parlamentarnim izborima biralo 28 zastupnika, u Splitsko-dalmatinskoj županiji njih 15, u Zagrebačkoj 11, a u Primorsko-goranskoj 10. U svim ostalim županijama broj bi bio od devet naniže, a u Požeško-slavonskoj, Virovitičko-podravskoj te Ličko-senjskoj samo dva. K tome, županije kao izborne jedinice ne mogu poštivati normu o odstupanju broja birača od +/- 5%, tako da bi trebalo mijenjati cijelu odredbu. Pad broja birača u pojedinim dijelovima zemlje doveo bi i do toga da pet slavonskih županija dobije ukupno 22 od 140 mjesta.

Koje bi rješenje zadovoljilo i godinama ignorirano mišljenje o jednakoj težini glasa birača i logičan ustroj izbornih jedinica? Njih svakako treba uskladiti prema postojećem razmjernom izbornom modelu s više velikih izbornih jedinica (više od deset mandata), pri čemu one ne moraju biti jednake brojem mandata. Stoga bi trebalo agregirati pojedine županije u cijelosti prema regionalnom načelu, a Grad Zagreb zbog veličine eventualno podijeliti u dvije vlastite izborne jedinice sukladno gradskim četvrtima. Preferencijsko glasanje također treba korigirati ukidanjem izbornog praga za pojedine kandidate na listi, a koji sada moraju dobiti najmanje desetinu glasova danih za samu listu kako bi se uopće kvalificirali za mogućnost stjecanja mandata. U tom bi slučaju birači doslovce odlučivali tko će s liste stjecati mandat i ne bi se događalo da nižeplasirani kandidati s velikim brojem preferencijskih glasova ostanu izvan saborskih klupa u odnosu na kandidate pri vrhu liste s daleko manjim brojem osvojenih glasova. To bi zadovoljilo i razmjernost izbora i izbor kandidata isključivo prema broju glasova. Napokon, trebalo bi razmisliti i o tome da se 140 mandata iz prvih deset jedinica smanji na njih 120, što je bio prvotni prijedlog 1999., ali je očito trebalo zbrinuti stranački višak. U zemlji u kojoj je jedan organski zakon u neskladu s Ustavom ništa nije nemoguće, ali onda nije ni čudno zašto se ovako bira i živi.