Unatoč tome što se u pogledu 'ozbiljnih' političkih vijesti pomalo nalazimo u sezoni kiselih krastavaca, u susjednoj Bosni i Hercegovini upravo se odvijaju dogovori, razgovori i pregovori oko izborne reforme koja bi, ako bude barem približno uspješna, trebala odgovoriti kako na ustavne dvojbe, tako i na probleme adekvatnog političkog predstavništva uoči izbora iduće godine te, u konačnici, povećati funkcionalnost političkih institucija i sâmim time pospješiti stabilnost te zemlje.

Iz perspektive hrvatske javnosti cijela se ova priča ponajviše tumači i promatra kroz novopronađeni interes predsjednika Milanovića za probleme bosanskohercegovačkih Hrvata te kroz rasprave bivših i sadašnjih političara, javnih intelektualaca i društvenih znanstvenika o tome tko je za građansku, a tko za etničku državu, tko potkopava suverenitet te zemlje, a tko radi na njenoj integraciji u Europsku uniju. Međutim važno je sagledati u čemu leži problem, kako teče proces pregovora te što nam o svemu govore usporedivi primjeri iz Europske unije.

Međunarodna zajednica, izbori i sudske presude

Na poticaj, ali i pritisak međunarodne zajednice, kako Europske unije, tako i američkih predstavnika, ali i zbog presuda Europskog suda za ljudska prava i bosanskohercegovačkog Ustavnog suda (u kojemu sjede i međunarodni sudci, što još jednom svjedoči o tome da je ta država i dalje međunarodni protektorat) te mišljenja Središnjeg izbornog povjerenstva, formirana je međuresorna radna skupina koja bi do kraja ovog mjeseca trebala iznjedriti neko rješenje. Pritom presudnu komponentu pregovora čine paralelni međustranački pregovori HDZ-a BiH te SDA, uz stanovito američko moderiranje. Postizanje dogovora ovih dviju stranaka oko izmjena izbornog zakonodavstva, koje je omogućilo lanjsko održavanje lokalnih izbora u Mostaru nakon godina blokade institucija i neodržavanja izbora, sada se tumači kao zalog uspješnosti i ovih, mnogo težih pregovora.

Srž ovih pregovora oko izborne reforme jesu prijepori o tome kako implementirati dvije sudske presude, onu europsku, što se tiče nemogućnosti bosanskohercegovačkih građana koji nisu pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda da se natječu za tročlano Predsjedništvo, te onu domaću koja se tiče ustavnosti načina izbora predstavnika u gornjem domu (Federacije i cijele BiH). Na njih se nadovezuje pitanje predstavljanja takozvanih Ostalih (tj. svih onih koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Srbi ili Hrvati) u saveznom gornjem domu, ali i želja glavnih političkih predstavnika bosanskohercegovačkih Hrvata da spriječe situacije u kojima hrvatskog člana Predsjedništva velikom većinom biraju birači iz drugog konstitutivnog naroda (Bošnjaci, takozvani slučaj Komšić).

Predsjedništvo

Treba naglasiti to da kolektivno Predsjedništvo nije plod institucionalnog inženjeringa međunarodne zajednice u kontekstu dejtonskog poretka, već izvire iz jugoslavenskih institucionalnih aranžmana koji su započeli ustavnom arhitekturom iz 1974. godine. Tadašnje je partijsko vodstvo pri popunjavanju predsjedništva slijedilo neformalni etnički ključ, a on je formaliziran 1990. te nastavljen nakon mirovnog sporazuma u Daytonu. Sadašnji način izbora članova Predsjedništva kombinira teritorijalno i etničko načelo. Naime članovi se biraju iz redova jednog od triju konstitutivnih naroda, no birači u Republici Srpskoj, bez obzira na vlastito opredjeljenje, mogu glasati samo za srpskog člana dok na području cijele Federacije birači glasaju bilo za jednog od kandidata za bošnjačkog, bilo za nekoga tko se natječe za hrvatskog člana.

U praksi to znači da u manjem entitetu čak 14 posto građana koji su Bošnjaci ne mogu glasati za nekog bošnjačkog kandidata, a da pak u Federaciji bošnjačka većina (70,4 posto) može izabrati kako bošnjačkog člana, tako i hrvatskog člana Predsjedništva (slučaj Komšić). Zbog presude Europskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić-Finci od izborne se reforme očekuje da iznjedri rješenje što će omogućiti i pripadnicima Ostalih da se natječu za mjesta u Predsjedništvu, no paralelno s time pregovarači iz redova HDZ-a BiH trude se progurati model s trima izbornim područjima u Federaciji BiH (s hrvatskom većinom, bošnjačkom većinom i bez natpolovične većine), koja bi trebala onemogućiti buduće slučajeve poput onog s Komšićem.

Tročlano Predsjedništvo ima značajnu ulogu u vanjskoj politici, stoga počesto zasjenjuje premijera, odnosno predsjedajuće Vijeća ministara. Kad bi BiH bila članica Europske unije, na sastancima Europskog vijeća sudjelovao bi rotacijski predsjedajući Predsjedništva, a ne predsjedajući Vijeća ministara. Dokle god je formalna i praktična podjela izvršne vlasti u toj zemlji nagnuta u korist Predsjedništva, ono će biti u uskom fokusu političkih stranaka i naroda koje zastupaju.

Kada bi se izbornom reformom uspostavilo posebno mjesto u Predsjedništvu za predstavnika Ostalih, ono bi, kako bi se osigurao neparan broj, moralo zadobiti istu, peteročlanu strukturu kakvu je imalo od 1990. do 1996. godine. Premda to nije na pregovaračkom stolu, zamjena tročlanog Predsjedništva jednim predsjednikom (s bitno smanjenim ovlastima), kojega bi savezna Parlamentarna skupština birala tajnim glasanjem dvotrećinskom većinom, omogućila bi da predloženik bude iz bilo kojeg naroda (uključivši Ostale) te da bude legitimiran širokom parlamentarnom podrškom. Uz to, redukcija ovlasti predsjednika političku bi moć preselila na Vijeće ministara, a koje je uvijek plod ideološki i etnički velike koalicije, što bi ustvari potpomoglo naporima za prevladavanje ušančenih pozicija proizašlih iz ratnog razdoblja. Ovako rješenje ne nazire se kao nešto što bi moglo proizaći iz ovih pregovora, no vrijedno je spominjanja i promišljanja. Naposljetku, česta točka kritike kako bosanskohercegovačkih, tako i međunarodnih analitičara, jest upravo izrazito kompleksna institucionalna struktura države koja smanjuje njenu funkcionalnost i vodi u blokade provedbe političkih odluka.

Dom naroda

Kada govorimo o Domu naroda, govorimo o dvama gornjim domovima koji prema ustavnim odredbama predstavljaju narode (kako i ime kaže), jednom na razini Federacije te drugom na razini cijele BiH. Dok je u Federaciji osigurano i predstavništvo Ostalih (7 naspram po 17 za svaki od tri konstitutivna naroda), na saveznoj razini to nije slučaj. Analogno omjerima u Federaciji, reforma bi trebala na saveznoj razini pored po pet delegata iz svakog od tri naroda omogućiti izbor dvoje iz redova Ostalih. Pri tome valja naglasiti kako upravo zbog ustavne zamisli da Dom naroda treba služiti zaštiti vitalnog nacionalnog interesa (tj. kolektivnih političkih interesa triju etničkih zajednica), sva tri naroda imaju isti broj delegata, bez obzira na razlike u brojnosti stanovništva. Uz to treba primijetiti kako se članovi Vijeća naroda biraju u Narodnoj skupštini te ad hoc iz općinskih skupština, što u praksi znači da gotovo svi iz redova Ostalih dolaze iz vladajućeg, Dodikovog, SNSD-a.

Tijekom dosadašnjih pregovora, predstavnici SDA predložili su da bi trebalo smanjiti ovlasti Doma naroda te im ostaviti samo zaštitu vitalnog nacionalnog interesa, čime bi se osnažila uloga donjih domova koji se biraju po općem načelu, bez obzira na etnički ključ. Kamen spoticanja u pregovorima jest implementacija presude Ustavnog suda u slučaju Ljubić, a tiče se načina izbora predstavnika u federacijskom Domu naroda. Naime dosadašnja formula, prema kojoj se iz svake županije/kantona morao izabrati barem jedan pripadnik nekog od triju konstitutivnih naroda, otvorila je prostor za apsurdne situacije da je bosansko-podrinjska županijska skupština birala jednog delegata iz redova Hrvata (zastupnika koji se tako prigodno oportuno deklarirao) premda u cijelom tom kantonu žive tek 24 osobe koje su se tako izjasnile na zadnjem popisu stanovništva. Rješenje će morati uvažiti pravorijek Ustavnog suda, prilagoditi izračun novim podacima iz popisa stanovništva (dosad se koristio predratni popis iz 1991.), ali i omogućiti to da izbor delegata odgovara stvarnoj volji i strukturi županijskih skupština jer Dom naroda per se podrazumijeva kolektivno (etničko), a ne teritorijalno predstavništvo.

Između građanskog i etničkog principa

Je li Bosna i Hercegovina doista tako jedinstvena u svojim problemima i nedoumicama oko etničkog i/ili građanskog političkog predstavništva i je li inzistiranje na rješenjima koja će poštivati kompleksnu narav konsocijacijske demokracije u tom postkonfliktnom društvu doista kontraproduktivno?

U velikom valu istočnog proširenja 2004. godine u Europsku je uniju ušao i Cipar. Službeno, ova istočnosredozemna zemlja ušla je s cijelim otokom i prema svojem važećem ustavu, premda de facto ciparska vlada kontrolira tek južnu polovicu otoka, a važan segment izvršne vlasti već je desetljećima nepopunjen. Naime, prema podjeli vlasti zacrtanoj u ciparskom ustavu, predsjednik ima uvijek biti iz redova Grka, a potpredsjednik iz redova Turaka. Omjeri zastupničkih mjesta također su striktno određeni. Nakon proglašenja turske satelitske države na sjevernoj strani otoka mjesta rezervirana za turske predstavnike ostaju nepopunjena. Bez obzira na sve navedeno, ostatak Unije doživljava ciparske institucije kao građanske, a ne kao kruto etničke i diskriminatorne.

U srcu Unije, tamo gdje su smještene njene glavne institucije, nalazi se zemlja osnivačica Belgija. Premda je započela kao unitarna država u kojoj je frankofona manjina dominirala u školstvu, sudstvu i kulturi, danas je složena federacija u kojoj su ustavom jasno propisani omjeri predstavništva jezičnih zajednica (koje se donekle preklapaju s teritorijalnim zajednicama). U Senatu sjedi tek jedan predstavnik njemačke manjine s istoka zemlje dok je donji dom također jezično segregiran, zastupnici se svrstavaju u nizozemski, odnosno frankofoni klub, što uključuje manjinske zastupnike koji žive na jednom od dva područja. Najviše sporova oko predstavništva bilo je godinama oko područja grada Bruxellesa, koje se nalazi u flamanskom dijelu zemlje, no uključuje brojne frankofone birače. Na kraju je došlo do sudskog cjepkanja izbornih okruga da bi 'svatko mogao glasati za 'svoje''.

Nije BiH jedino duboko podijeljeno društvo niti je jedina u kojoj se prelamaju individualno predstavništvo i kolektivno (etničko, jezično, teritorijalno ili kombinacija ovih elemenata). Uz barem malo mudrosti te manje kratkovidnosti i sebičnosti, bosanskohercegovačke elite imaju priliku reformirati izborno zakonodavstvo prema više funkcionalnosti i više pravičnog predstavništva, uz istodobno poštivanje etničke komponente ustavnog poretka i pomicanja prema snažnijim institucijama, preduvjetu za iskorak prema integraciji u Europsku uniju.