Sustav lokalne samouprave u Hrvatskoj imao je nekoliko promjena u posljednjih desetak godina, no nijedna se nije pozabavila krucijalnim pitanjem za funkcionalnost lokalnih jedinica: odlučivalo se o načinu na koji će se birati gradonačelnici, o njihovoj smjenjivosti i odnosu s gradskim vijećima, o tomu tko ima pravo formalno kontrolirati gradske tvrtke ili javne ustanove. Dosad nitko nije postavio logično pitanje: imaju li župani i gradonačelnici pravo odabrati ekipu s kojom namjeravaju raditi i kojoj bi mandat također trajao četiri godine?

A odgovor je - ne.

Ovaj problem zainteresirao je javnost nakon prvog kruga lokalnih izbora u Zagrebu, kada je izgledni budući gradonačelnik Tomislav Tomašević objavio da od dosadašnjih gradskih pročelnika očekuje stavljanje mandata na raspolaganje - pa mu je odmah odgovoreno da oni to nisu dužni napraviti, niti mogu biti smijenjeni po kratkom postupku, niti mogu dobiti otkaz. Tomašević jedino može krenuti u reorganizaciju gradske uprave (koju usvaja Skupština), potom raspisati javne natječaje i izabrati nove pročelnike, kojih bi umjesto dosadašnjih 27 glavni grad mogao imati petnaestak. Ako ostane konzistentan i odluči ne namještati natječaje, nema nikakvu garanciju da će njegovi budući suradnici uopće biti voljni provoditi program s kojim je pobijedio na izborima.

A svi pročelnici za četiri godine dočekat će neku novu gradsku vlast i ovaj proces ponovno kreće iznova. Kako su izabrani natječajem, a uz Zakon o radu štiti ih Zakon lokalnim službenicima i namještenicima, zagarantirano im je radno mjesto sukladno njihovoj stručnoj spremi. Drugim riječima, 'doživotni' posao.

Ovakva praksa, osim nefunkcionalnosti lokalnih vlasti, jedan je od razloga dramatičnog povećanja broja zaposlenih na lokalnoj razini: istraživanja su pokazala da su u proteklih osamnaest godina gradske administracije veće za 50 posto, županijske za 100 posto, a općinske za čak 250 posto. Takav trend po svemu sudeći bit će nastavljen zato što župani, gradonačelnici i načelnici ulaze u već četvrti mandat u kojemu formalno nemaju mogućnost dovesti suradnike na ograničeni mandat, nego namještaju natječaje i svom nasljedniku ostavljaju novi kontingent zaposlenih.

Neki gradonačelnici, poput Andre Krstulovića Opare u Splitu, tomu su pokušali doskočiti tako što su angažirali 'savjetnike gradonačelnika' i plaćali ih putem ugovora o djelu. Apsurdno, drugačije ni ne mogu napraviti - Zakon o radu naime brani zapošljavanje na određeno vrijeme na rok dulji od tri godine i kad bi htjeli nekomu dati ugovor o radu koji traje koliko i mandat gradonačelnika, bili bi u ozbiljnom prekršaju.

Zakonske uvertire

Posve ironično zvuči podatak da je Hrvatska do 2009. godine, kada je uveden izravan izbor župana, gradonačelnika i načelnika, imala sustav koji je u ovom segmentu relativno dobro funkcionirao. Oni bi naime nakon što bi im bilo izglasano povjerenje imali pravo sastaviti 'poglavarstvo', svoj tim sastavljen od ljudi kojima je mandat također trajao četiri godine. Laički, situacija se zapravo mogla usporediti s onom na razini države: gradsko vijeće kao parlament, gradonačelnik kao premijer, poglavarstvo kao vlada, a pročelnici (i svi ispod njih) kao stručno osoblje koje ne ovisi o smjeni vlasti.

U više zakonskih izmjena koje su uslijedile u međuvremenu mahom se bavilo smjenjivošću gradonačelnika i njihovim odnosima s gradskim vijećima. U prvoj verziji bila je postavljena mogućnost referenduma s vrlo visokim pragom izlaznosti, pa je to bilo gotovo nemoguće, potom je u drugoj verziji to znatno olabavljeno - i načelnici i gradonačelnici najednom su vrlo lako padali - da bi ova vlada usvojila zakon nazvan 'lex šerif', kojim je odnos više ili manje vraćen na staro.

Nikakva poglavarstva nisu bila u igri, niti se preciziralo postupanje oko imenovanja pročelnika.

'Kada smo 2012. godine predlagali promjenu Zakona o lokalnoj samoupravi, jedan od prijedloga bio je da se pročelnici imenuju na mandat s gradonačelnicima ili načelnicima, ali tomu su se usprotivili gradonačelnici iz svih stranaka i zatražili da sve ostane po istome. Nije postojala suglasnost i nije se lomilo preko koljena', kaže za tportal bivši SDP-ov ministar uprave Arsen Bauk. On kaže da se u ovom slučaju radi o pitanju koje bi zaista trebalo otvoriti, jer nepojmljivo mu je da u sustav - pogotovo u velikim gradovima poput Zagreba ili Splita - dolazi samo gradonačelnik sa svoja dva zamjenika i nitko više.

Takvo mišljenje ipak ne dijele svi stručnjaci: oni se mahom slažu da sustav danas ne funkcionira zadovoljavajuće, ali apeliraju da se javne natječaje za pročelnike shvati ozbiljno, ne samo kao formu.

Bivša ministrica uprave Dubravka Jurlina Alibegović, sada znanstvenica Ekonomskog instituta Zagreb koja se u svom radovima najviše bavi funkcioniranjem lokalne uprave, za tportal kaže su pročelnici osobe koje bi trebale biti izabrane na temelju svoje stručnosti i referenci te da bi mogli biti smijenjeni samo ako ne rade svoj posao zadovoljavajuće.

'Nažalost, govorimo na teoretskoj razini. Novoizabrani gradonačelnici zaista bi trebali razgovarati s ljudima koje zateknu na tim mjestima, s njima proći primopredaju vlasti i obavljeni posao, detektirati probleme i manjkavosti. Na koncu, oni su na ta mjesta ionako imenovani na određeni mandat. No naš sustav zaista je ispolitiziran i do te razine', kaže Jurlina Alibegović.

Ona nije sklona vraćanju forme gradskih i općinskih poglavarstava, ali jest barem za uvođenje uloge 'glavnog savjetnika gradonačelnika' koji bi dolazio i odlazio s novoizabranim dužnosnicima.

'Treba smanjiti politizaciju'

Vedran Đulabić, profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, smatra da se današnji sustav može i treba unaprijediti te da se od njega ipak ne smije odustati samo zato što ga se zloupotrebljava.

'Cijela ideja jest da su pročelnici stručnjaci kojima je to svojevrstan vrh karijere u lokalnoj samoupravi. Treba posvetiti pažnju kvalitetama tih ljudi, obrazovati ih, raditi s njima. Pročelnici imaju velike ovlasti i ne smije biti na djelu namirivanje političkih apetita, nego želja za profesionalnim vođenjem županije, grada ili općine', rekao je Đulabić za tportal.

On priznaje da je prilikom izbora osoba na ove položaje danas vrlo često vidljiva politizacija, premda u nekim sredinama postoje primjeri formiranja profesionalaca koji 'preživljavaju' više mandata i više smjena vlasti.

'Treba smanjiti politizaciju, ne vidim zašto bi svaki gradonačelnik sa sobom nužno morao dovesti petnaest ljudi. Ako su natječaji za pročelnička mjesta fingirani, potrudimo se da se to ne događa i da pobjeđuju najbolji kandidati na temelju kompetencija, a ne poznanstava', apelira Đulabić.

Već četvrti mandat zaredom, čini se, malo tko ozbiljno shvaća ovaj apel.