Teško je reći gdje završava demokracija, no jedna od linija razdjelnica jest odnos prema državnom proračunu. Sudjelovanje sudionika i javnosti u njegovoj pripremi, kvaliteta obrazloženja pojedinih stavki, prateće analize, dovoljno vrijeme za izučavanje i formiranje stavova o pojedinim proračunskim stavkama, sve su to kriteriji zrele proračunske procedure koja je posve izostala. Stoga se postavlja pitanje: ima li ičega dobrog u ovom proračunu?
Ima. Prvi put smo suočeni s prijedlogom zamrzavanja rashoda. Iako iznuđena kriznim trenutkom u kojem se nalazimo, ova bi činjenica trebala postati vodilja hrvatske fiskalne politike u narednim godinama.
Veliki i mali
Problem svake države poput Hrvatske je u tome što ne može voditi fiskalnu politiku kao SAD ili Velika Britanija. Te su zemlje u toku ove krize imale fiskalne deficite veće od 10 posto BDP-a, a javni im dug premašuje vrijednost godišnjeg BDP-a. U usporedbi s njima, naš fiskalni deficit od 4,3 posto BDP-a (središnji državni proračun) odnosno 5,5-6 posto BDP-a (opća država s izvanproračunskim korisnicima poput HBOR-a, HAC-a i sl.), izgleda minijaturno. Javni dug prema benevolentnim izračunima u Hrvatskoj jedva prelazi 40 posto BDP-a, a prema konzervativnima još uvijek ne premašuje 60 posto, što izgleda umjereno u usporedbi s razvijenim zemljama. Unatoč tome, Hrvatska trenutno vodi rizičniju fiskalnu politiku nego većina razvijenih zemalja.
Naša je fiskalna politika rizična jer se ne mjeri istim metrom kao u razvijenim zemljama. Pravedno ili ne, Mađarska ne bi bila fiskalni bolesnik da je već 20 godina članica EU i da joj BDP po stanovniku dostiže prosjek EU. Kako je Mađarska tek pridošlica u europski klub i pritom ima ozbiljne dugogodišnje fiskalne poteškoće, kreditori s posebnim nepovjerenjem promatraju što rade njene vlade. Nova vlada premijera Orbana, unatoč oštrim poreznim zahvatima (posebni porezi na banke, energetiku, 2. stup mirovinskog sustava), nije uspjela pobuditi povjerenje kreditora. Stoga Mađari danas moraju na svoje obveznice plaćati veći prinos nego mi, iako su odavno u EU.
Pogreška gospodina Orbana dolazi otud što je zaboravio da metar kojim se mjeri fiskalna zrelost neke države zavisi o njenoj sposobnosti kontrole državnih rashoda. Trajna fiskalna konsolidacija postiže se samo trajnom kontrolom nad rashodima, a ne poreznim eksperimentima koji su podložni hirovima političkog trenutka. Postoje situacije poput onih u Grčkoj i Irskoj kada problem dosegne razmjere u kojima nisu moguća polovična rješenja. Tada je nužno i smanjivati rashode i povećavati poreze. Međutim, grčki se tip prilagodbe javlja samo u ekstremnim situacijama. One se u pravilu mogu izbjeći ako odgovorna vlast na vrijeme osjeti kada treba 'povući ručnu'. Takva će vlast uvijek staviti naglasak na rashodnoj strani proračuna koja jedina jamči uspjeh fiskalne prilagodbe. Tako su nedavno postupili David Cameron i George Osborne došavši na vlast u Velikoj Britaniji.
Čak i u Irskoj, o kojoj ovih dana čitamo kao o novom fiskalnom bolesniku, vlada već poduzima fiskalnu prilagodbu reda veličine dva postotna boda BDP-a. Međutim irski su problem četiri velike banke koje je vlada nacionalizirala u jeku krize 2009. Potom je propustila konsolidirati ih i privatizirati, pa je sada suočena s dodatnim troškovima njihova spašavanja (što mora financirati zaoštravanjem ionako napetog proračuna), u kombinaciji s njihovom brzom privatizacijom.
Hrvatska srećom nema problema s bankama, ali ima problem s fiskalnim kredibilitetom. Nikada dosad nismo imali trajniji period fiskalne konsolidacije u kojemu bismo pokazali sposobnost za ozbiljne zaokrete u fiskalnoj politici. Nedostaje nam reputacija fiskalno (i politički) zrele i sposobne nacije koja se zna prilagođavati i u lošim vremenima, a ne samo povećavati državnu potrošnju kada javni prihodi rastu u dobrim vremenima. Dok ne steknemo reputaciju države sposobne za fiskalne zaokrete i fiskalnu odgovornost, ova i sve buduće recesije predstavljat će veliku opasnost. U recesiji padaju fiskalni prihodi, a ako nemate fiskalni kredibilitet etablirane države, nikada ne možete biti sigurni da sutra neće nastupiti dan kada više neće biti nikoga tko će vas željeti kreditirati odnosno kupovati vaše obveznice. Kada nastupi takav dan, onda ste se probudili u Ateni.
Potrebne su godine i desetljeća - nekoliko poslovnih i fiskalnih ciklusa, kroz koje se neka država na međunarodnoj (i domaćoj!) sceni dokazuje kao razborit gospodar. U tom kontekstu, manje je važno ono što je bilo; ako se sada osvrnemo unazad, vidjet ćemo da u Hrvatskoj od 1998. do 2009. nije vođena razborita fiskalna politika. Što zbog pasivnosti, što zbog rastrošnosti i strukturnih slabosti, a što zbog pustih snova o asfaltu i građevinama pa i navodno vrlo raširenoj korupciji, jedna je nisko zadužena zemlja pretvorena u ne tako dramatično zaduženu, ali ipak neugodno visoko zaduženu zemlju. Danas je rašireno razumijevanje da Hrvatska još nije Grčka, ali je većini isto tako jasno da bi uz nastavak iste fiskalne politike za nekoliko godina Hrvatska mogla postati Grčka. Završno pitanje stoga glasi: postoji li u ovom proračunu išta što ukazuje na razlaz s dosadašnjim navikama i trendovima?
Ima nešto (malo) dobro
Prijedlog proračuna je daleko od toga da bi se mogao nazvati dobrim. On ne rješava fundamentalne, strukturne probleme našega fiskusa. No, budimo iskreni: u ovako teškim vremenima nije moguće raditi zahvate koji dovode do smanjenja prihoda poput nastavka mirovinske reforme kroz povećana izdvajanja za fondove 2. stupa, ili smanjenja poreznih stopa koje su u mnogim segmentima previsoke. Jednako tako nije moguće naglo rezati mirovine ili plaće dok uistinu ne nastupi situacija u kojoj vlada nema izbora kao što ga nemaju Grci i Irci. Stoga je naš proračun i dalje izrazito izložen svakom daljnjem međunarodnom poremećaju koji - ako se dogodi, Hrvatsku tjera u radikalne stabilizacijske mjere. Prema tome, ovo je loša situacija jer nismo išli u postupnu prilagodbu, po putu smo izgubili sve fiskalne amortizere i sada smo izloženi hiru međunarodnog financijskog tržišta. No to je tako zbog zadnjih deset godina neopreza koje je teško anulirati kroz jedan ili dva godišnja proračuna.
Unatoč tome što ne rješava latentne opasnosti, ovaj proračun ipak ima jedno obilježje koje ga razlikuje od prethodnih. Zaustavljen je rast rashoda, a planirani deficit u postotku BDP-a nije povećan iako se sljedeće godine gubi prihod od kriznog poreza.
S obzirom da smo u krizi, takva fiskalna politika ne proizvodi spektakularne učinke. Hrvatska ostaje u zoni visokog rizika s relativno visokim deficitom. Međutim, potencijal politike koja polazi od zamrzavanja rashoda možemo uvidjeti ako isti princip fiskalne politike projiciramo nekoliko godina unaprijed. Uz tri do četiri godine sa zamrznutim rashodima mogli bismo i nastaviti s mirovinskom reformom (povećati izdvajanja za 2. stup), i smanjivati fiskalni deficit, i u tome okviru mijenjati strukturu proračuna tako da se, naprimjer, smanjuju subvencije, a povećavaju relativne plaće učitelja. Takva bi fiskalna politika bila razborita jer bi eliminirala bojne pokliče koji nerazumno traže da se rashodi sada skrešu za 10 do 20 milijardi kuna, a bila bi i vrlo poticajna za gospodarski rast, posebno ako bi privatizacija i razvoj tržišta kapitala pratili povećana izdvajanja za 2. stup mirovinskog osiguranja. U takvim bi se uvjetima do 2015. moglo proizvesti i neko ugodno iznenađenje u vidu više prosječne stope ekonomskog rasta. Naprimjer, uz takvu bismo politiku mogli stvoriti rezervu koja bi nam omogućila da varijabilnom trošarinom na naftne derivate umanjimo negativne šokove zbog skokova cijena nafte koji nas vjerojatno čekaju u prvoj polovici ovog desetljeća, osim ako Kina i Indija ne zaustave svoj spektakularni ekonomski rast.
Ipak, budimo realni. Malo je vjerojatno da će Hrvatska do 2014. voditi tako razboritu fiskalnu politiku. Dvije pozitivne osobine ovoga proračuna isprovocirane su posebnim kriznim trenutkom u kojem se nalazimo. Politika je ipak stvar konstelacije trenutka, emocija, uvjerenja i interesa, a ne neke mistične, dugoročne kolektivne racionalnosti. To znači da bi mogući izlazak iz krize mogao biti nalik otvaranju Pandorine kutije ili puštanju duha iz boce, kao kad se pretili čovjek, stegnut u preuske hlače, odjednom riješi okvira koji ga je sprezao. Kada se novac opet bude slijevao u proračun iznad očekivanja, pojačat će se interesi i apetiti. Brzo će se zaboraviti mršava vremena. Ma čija bila, vlada će poželjeti financirati velike investicije, i opet ćemo gledati neka nova otvorenja bez saznanja o financijskim konstrukcijama, dugoročnim rizicima i očekivanim stopama povrata na ulaganja. A kad gozba krene, onda mora biti za sve.
Sljedećih će nekoliko godina pokazati koliko će disciplina povezana s ulaskom EU i naše kolektivno sjećanje na ovo teško razdoblje pomoći u tome da se ovo pesimistično predviđanje ne ostvari.
