Je li prema odredbama hrvatskog Ustava i zakona potreban veći broj birača za donošenje referendumske odluke o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama ili pak za referendumsku odluku o razrješenju općinskog načelnika, primjerice općine Kijevo ili Zadvarje čijih birača ima nekoliko stotina? Pitanje, čini se, ne ostavlja mjesta dvojbi jer bi svatko ocijenio da je na neposrednom izjašnjavanju za odluku o udruživanju jedne suverene države s drugom potreban neusporedivo veći broj birača od odluke o obnašatelju izvršne vlasti u jednoj jedinici lokalne samouprave. Uostalom, je li uopće moguće, makar teoretski, da se o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama na državnom referendumu odluči na temelju izjašnjavanja manjeg broja birača negoli pri lokalnom referendumu na kakvom se birači izjašnjavaju o svojim aktualnim općinskim načelnicima, gradonačelnicima i županima?

Nakon ustavnih promjena iz 2010. članak 142. Ustava RH normira, među ostalim, da se odluka o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama donosi na referendumu većinom glasova birača koji su pristupili referendumu. O eventualnom broju birača koji je potreban da bi referendum bio pravovaljan Ustav više ne govori. Naime, ustavnim je promjenama odbačeno ranije rješenje kojim se normiralo da se odluka o udruživanju Republike Hrvatske u saveze s drugim državama donosi na referendumu većinom glasova ukupnog broja birača u državi. Nema sumnje da je ranija odredba bila odveć restriktivna te da bi bilo teško očekivati da će se o članstvu Republike Hrvatske u Europskoj uniji pozitivno izjasniti većina svih birača u državi. Suočen s mogućnošću da referendum održan u takvim ustavnim uvjetima propadne, Hrvatski sabor je 2010. otišao u drugu krajnost te kao ustavotvorac otada zahtijeva jedino da se odluka na referendumu o udruživanju donese većinom glasova birača koji su pristupili referendumu. Konkretno, na referendum 22. siječnja 2012. na kojem će se hrvatski birači izjašnjavati jesu li za članstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji može izaći tri milijuna birača ili njih samo troje. Matematički je sasvim svejedno. Bitno je da će se odluka, kakva god bila, donijeti na temelju većine glasova samo onih birača koji će pristupiti referendumu. U krajnjem bi slučaju o ulasku Hrvatske u EU mogao odlučiti i jedan jedini birač. Svi bi ostali mogli ostati kod kuće i pričekati njegovu odluku.

S druge strane, hrvatsko je zakonodavstvo bilo poprilično rigorozno kada su se svojedobno određivali zakonski uvjeti za referendumsko razrješenje općinskih načelnika, gradonačelnika i župana. Njih je moguće razriješiti dužnosti i temeljem rezultata lokalnog referenduma, ali to slovom zakona nije nimalo lako. Prema odredbi još uvijek nepromijenjena Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, na lokalnom se referendumu odlučuje većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je raspisan referendum.

Prema istom Zakonu ista se većina tražila i na državnom referendumu jer se i na njemu odlučuje većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača Republike Hrvatske, uz jedinu ogradu: 'ako za pojedina pitanja Ustavom Republike Hrvatske nije drukčije određeno'. Da je kojim slučajem nova vlada provela dogovor bivše vlade sa sindikalnim središnjicama o istodobnu održavanju referenduma o hrvatskom članstvu u EU i 'referenduma o referendumu' tj. o promjenama uvjeta izjašnjavanja birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma, bi li pravovaljanost dva referenduma bila različita? Ustavno ne.

Pravovaljanu odluku o udruživanju kojima se regulira pitanje suverenosti od ljeta 2010. može donijeti i samo nekoliko hrvatskih birača. Isto vrijedi i za ostala pitanja na državnom referendumu jer novi stavak članka 87. Ustava RH normira da se na referendumu odlučuje većinom birača koji su mu pristupili. Referentni Zakon očito treba uskladiti s Ustavom. I zakonska odredba o referendumu o razrješenju općinskih načelnika, gradonačelnika i župana čeka logične izmjene. Kada bi se prvu nedjelju takav referendum eventualno održao u spomenutoj općini Kijevo, na njega bi trebalo izaći najmanje 302 birača računa li se ukupan broj birača u toj općini s posljednjih lokalnih izbora održanih u svibnju 2009. Dakle, potencijalno je brojčano zahtjevnije na referendumu razriješiti općinskog načelnika Kijeva ili neke druge općine ili grada negoli odlučiti o članstvu u EU.

Sve se to događa iz dva razloga. Prvi je razlog prilagođavanje ustavnih rješenja trenutačnim, a ne iole dugoročnijim političkim i društvenim potrebama. Zbog toga je i bilo moguće da ustavotvorac iz straha da se na referendum o članstvu u Europskoj uniji ne odazove natpolovična većina birača u državi potpuno zanemari težinu jedne takve odluke. Ako igdje pri referendumskom odlučivanju treba uzeti u obzir natpolovičan odaziv birača, onda je to odluka o udruživanju s drugim državama kakvo je i članstvo u EU. Drugi je razlog hrvatska praksa prolongiranja usklađivanja zakona s Ustavom RH te međusobnog usklađivanja zakona, što je slučaj i s aktualnim Zakonom o referendumu. Zato se i može dogoditi da se za referendumsku odluku 'nižeg ranga' kakva je razrješenje lokalnog dužnosnika još uvijek traže stroži uvjeti nego pri referendumskoj odluci 'višeg ranga' kakva je ona o ulasku zemlje u saveze s drugim državama.

Je li prošli saziv Hrvatskog sabora uopće trebao toliko 'olabaviti' uvjete održavanja referenduma o udruživanju? Osim odluke o članstvu Republike Hrvatske u Europskoj uniji kao zasigurno najvažnijoj nakon osamostaljenja zemlje 1991, u večernjim satima nedjelje 22. siječnja znat ćemo i koliko su hrvatski birači bili zainteresirani za donošenje te odluke. Recentna ispitivanja javnog mnijenja idu u korist i članstvu i interesu. Ipak, bit će veliko iznenađenje bude li sudjelovanje birača na referendumu brojčano veće od sudjelovanja na nedavno provedenim parlamentarnim izborima na kojima se u prvih deset izbornih jedinica u Hrvatskoj odazvalo nešto manje od 62% birača. Razočaranje bi za pobornike članstva svakako predstavljala participacija birača manja od 50%, dok su očekivanja realista negdje između ta dva postotka. Naposljetku, bit će zanimljivo usporediti rezultate hrvatskog referenduma o članstvu u EU s rezultatima istovjetnih referenduma održanih od ožujka do rujna 2003. u devet od deset zemalja koje su u EU ušle 1. svibnja 2004. S izuzetkom Cipra koji takav referendum nije ni proveo (kao ni kasnije Bugarska ni Rumunjska), većina je zemalja pristupnica zabilježila natpolovičan odaziv birača na referendum: Malta 90,86% (od toga 53,65% za EU), Slovenija 60,23% (89,61% za EU), Litva 63,30% (91,04% za EU), Slovačka 52,15% (93,71% za EU), Poljska 58,85% (77,45% za EU), Češka 55,18% (77,33% za EU), Estonija 64,06% (66,83% za EU) i Latvija 72,75% ( 67,49% za EU). Samo se u Mađarskoj manje od polovice birača odazvalo na referendum (45,59%, od toga 83,76% za EU).

Zagovarateljima hrvatskog članstva u Europskoj uniji svakako je u interesu da birači u što većem broju izađu na referendum i da na njemu u što većem postotku glasuju u korist članstva. Jedno i drugo dodatno bi legitimiralo službeni ulazak Hrvatske u EU 1. srpnja 2013. Protivnici tog ulaska nemaju puno izbora što zbog izvjesna 'za', što zbog nepostojanja obveze natpolovičnog izlaska birača na referendum. No slabija bi se participacija birača od očekivane mogla koristiti u političkom smislu i kao argument protiv zagovaratelja što bržeg organiziranja referenduma, i kao dokaz da je komunikacijska kampanja svih ovih godina, ne samo par tjedana uoči referenduma, bila promašaj. Hoće li se hrvatski birači odazvati na referendum 22. siječnja u manjem ili većem broju, bit će zapravo prvi test nove vlasti. Mada se čini da oko članstva u Europskoj uniji vlada konsenzus najjačih političkih stranaka u zemlji, rezultate će svatko tumačiti na svoj način. Zasluge će pripisivati svatko sebi, neugodna iznenađenja drugima.