O tom 'hijerarhijski najvišem aktu strateškog planiranja u Republici Hrvatskoj koji služi za oblikovanje i provedbu razvojnih politika' već se pisalo kako zbog kašnjenja s njegovom izradom, tako i zbog neuobičajenog načina postizanja participativnosti procesa izrade koji je uključivao korištenje dječjih crteža i sastavaka te još neuobičajenijeg iznosa od 32 milijuna kuna potrošenog za izradu. NRS je konačno koncem prošlog tjedna pušten u javnu raspravu, a kada uzmemo u obzir i kontekst i metodologiju izrade te konačni sadržaj, možemo zaključiti da je Vlada imala dobru namjeru, ali da realizacija nažalost nije na visini zadatka.

Krenimo od konteksta izrade strategije. Vlada još u rujnu 2017. donosi Odluku o osnivanju Upravljačkog odbora i Izvršne radne skupine za izradu NRS-s, čime je formalno započet proces izrade NRS-a. Sabor pak u prosincu te iste godine usvaja Zakon o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem Republike Hrvatske koji zadaje institucionalni okvir za strateško planiranje te opisuje temeljne karakteristike NRS-a, ostalih dugoročnih, srednjoročnih i kratkoročnih strateških dokumenata i njihove međusobne odnose.

Sama namjera donošenja zakona bila je ispravna. Hrvatska javna uprava stihijski je proizvela na stotine strateških dokumenata koji nisu bili ni usklađeni, niti su bili izrađeni prema usporedivim metodologijama. To planersko šipražje trebalo je raskrčiti i urediti u organiziranu cjelinu navedenim zakonom koji će proces strateškog planiranja učiniti učinkovitim, a sve u svrhu ostvarivanja temeljnog cilja planiranja: bržeg razvoja Lijepe nam Naše.

Kasni strategija, kasnit će i povlačenje novca EU-a

Zakon o strateškom planiranju stavlja nam u obvezu usvajanje NRS-a kao krovnog strateškog dokumenta dok ostali strateški dokumenti ne smiju biti u suprotnosti s NRS-om, odnosno moraju biti usklađeni. Vrijedi to i za operativne programe, a oni su temelj za povlačenje sredstava iz fondova EU-a. Drugim riječima, iako EU ne zahtijeva od zemalja članica da usvoje NRS kako bi mogle povlačiti europski novac, već od njih očekuje samo izradu kvalitetnih operativnih programa, mi smo sami sebi naredili da ćemo prvo usvojiti NRS, a zatim izraditi operativne programe. I tu naravno dolazi do, za hrvatske prilike, prilično očekivanog zapetljaja crijeva.

Naime zbog kašnjenja s izradom NRS-a, koja bi trebala definirati viziju razvoja zemlje, nacionalne razvojne smjerove, strateške ciljeve i projekte, kasni se i s izradom operativnih programa. Vlada je tako tek prije dva tjedna donijela Odluku o broju operativnih programa i tijelima zaduženima za njihovu pripremu, premda u teoriji 12,9 milijardi eura koji su nam na raspolaganju u novoj sedmogodišnjoj omotnici možemo početi trošiti od siječnja 2021.

No kako mi još nismo još ni usvojili NRS (što smo sami sebi zadali), niti imamo zrele nacrte operativnih programa (što od nas očekuje Europska komisija), vrlo je upitno hoćemo li u ekonomski vrlo izazovnoj i nepredvidivoj 2021. godini, kada su nam sredstva EU-a najnužnija, biti u stanju ugovarati i trošiti sredstva iz nove omotnice. Još jednom se tako potvrdio tipičan hrvatski problem - imamo kvalitetno napisane zakone, ali što nam oni vrijede ako ih nismo u stanju svrsishodno provoditi.

Vrag je u detaljima

Problemi s NRS-om međutim nisu ograničeni samo na kašnjenje s izradom, što će odgoditi početak povlačenja 12,9 milijardi eura koji su nam na raspolaganju u sljedećih sedam godina. Dodatni je problem sam način izrade NRS-a. Naime i praksa strateškog planiranja i Zakon o strateškom planiranju i popratni Pravilnik o postupku vrednovanja sugeriraju da strateški dokumenti prilikom izrade prođu postupak prethodnog vrednovanja. Prethodno vrednovanje neovisna je stručna ocjena procesa izrade akta strateškog planiranja koja se provodi tijekom izrade strategija. Cilj tog vrednovanja je osigurati da je strateški dokument relevantan, koherentan, vertikalno i horizontalno usklađen te utvrditi jesu li očekivani učinci realni i je li njegova izrada bila participativna.

Prethodno vrednovanje provodi se tijekom izrade NRS-a kako bi se rezultati vrednovanja mogli integrirati u sam dokument. Međutim iako Ministarstvo regionalnog razvoja kao koordinacijsko tijelo za izradu NRS-a standardno pri izradi strateških dokumenata redovito zahtijeva prethodno vrednovanje, u slučaju NRS-a takvo vrednovanje iz nepoznatih razloga nije provedeno. Drugim riječima, najvažniji hrvatski strateški dokument o kojem će ovisiti i raspodjela sredstava iz fondova EU-a i definicija javnih politika u sljedećih deset godina nije izrađen u skladu s pravilima struke.

Možemo, doduše, samo nagađati bi li NRS bio kvalitetniji da je prethodno vrednovanje bilo provedeno. Vjerojatno bi strategija bila kvalitetnija jer prethodno vrednovanje upravo tome i služi. No ono što sigurno znamo jest da izostanak vrednovanja zorno potvrđuje već postojeću tezu o netransparentnom postupku izrade NRS-a koja proizlazi iz činjenice da autori strategije nisu poznati, kao što nije ni poznato na što je točno potrošeno 32 milijuna kuna za izradu. Premda dosadni i suhoparni, ovi 'tehnički' detalji vezani za proces izrade NRS-a izrazito su važni jer uza sve dužno poštovanje prema svim tijelima javnih vlasti, predmet vrednovanja nije strategija razvoja neke jedinice lokalne samouprave, nego krovna nacionalna strategija koja bitno određuje život ove zemlje u sljedećih deset godina. Svaki detalj je stoga važan i vrijedan rasprave.

Neusklađenost sadržaja strategije sa zakonskim propisima

Prije nego prijeđemo na komentar samog sadržaja strategije valja napomenuti da Uredba o smjernicama za izradu akata strateškog planiranja od nacionalnog značenja propisuje da NRS treba sadržavati popis strateških projekata od nacionalnog značenja za provedbu strateških ciljeva te indikativni financijski plan s prikazom financijskih pretpostavki za provedbu strateških ciljeva i strateških projekata. Istovremeno, sam Zakon o strateškom planiranju u članku 40. nalaže da predlagatelj NRS-a uz nacrt prijedloga dokumenta treba priložiti ocjenu njegova fiskalnog učinka.

Međutim čini se da nijedan od tri navedena regulatorna zahtjeva nije ispunjen. Spomenuti popis strateških projekata u NRS-u ne postoji, ocjene fiskalnog učinka nema, odnosno ista nije priložena u dokumentaciji dostupnoj u postupku e-savjetovanja. Zaključno, Dodatak 1. NRS-a opisuje tek svima već dobro poznate iznose koji su u sljedećih sedam godina na raspolaganju Hrvatskoj iz fondova EU-a, no taj tekst sadržajno ne odgovara indikativnom financijskom planu koji bi trebao biti sastavni dio uredbe. Drugim riječima, prijedlog NRS-a koji je u javnoj raspravi ne sadrži sve sadržajne elemente i popratne dokumente koje od njega zahtijeva zakonska regulativa.

Evo nas stoga opet na istom zaključku: što nam vrijede kvalitetno napisani zakoni ako ih se nisu u stanju pridržavati čak ni oni koji su ih napisali.

Strateški neoliberalizam na steroidima

Na mrežnoj stranici NRS-a objavljeno je 16 analitičkih podloga, za čiju je izradu bila zadužena Svjetska banka, na osnovi kojih je na koncu trebala biti izrađena sama strategija. Prvi pregled tih dokumenata sugerira da je riječ o ideološki neobojenim materijalima koji daju kvalitetnu dijagnostiku stanja hrvatske ekonomije. Isto se međutim nikako ne može reći za sam tekst NRS-a, a koji izgleda kao da je preuzet iz nekog neoliberalnog priručnika na steroidima.

Dio NRS-a koji se odnosi na ekonomiju tako promovira deregulaciju, privatizaciju, smanjivanje poreznog opterećenja, makroekonomsku stabilnost, fleksibilizaciju tržišta rada te inzistira na smanjenju uloge države i povećanju uloge poduzetništva i privatnog sektora. I nije pri tome sporno da je Hrvatskoj doista potrebno da tržišni mehanizmi zažive i da privatni sektor doista bude nositelj ekonomskog razvoja, već je problem to što NRS ne prepoznaje i ne adresira glavne razloge zašto se to u Hrvatskoj u 30 godina naše neovisnosti nije dogodilo, a to su klijentelizam i ortački kapitalizam koji proizvode političke elite i s njima povezane interesne skupine.

Strategija u starom, stvarnost u novom normalnom

Nadalje, NRS uopće ne prepoznaje da su globalizacijske sile načete trampizmom i dokusurene pandemijom značajno oslabljene i da je svijet ušao u eru nekog novog ekonomskog normalnog. U toj novoj eri, dok mi sanjamo o smanjenju uloge države u ekonomiji, ekonomskom otvaranju i učinkovitom tržištu, druge države se zatvaraju, uloga države u ekonomijama raste, a tržišne sile se na aparatima održavaju tiskanjem novca i/ili povećanjem javnog duga. U tom kontekstu NRS je već sada, i prije nego je donesen, u značajnom raskoraku sa stvarnošću.

Taj raskorak postaje dodatno očigledan i kada znamo da će čitavih 9,4 milijarde eura, koliko je Hrvatskoj na raspolaganju iz Fonda za oporavak i otpornost, od čega je šest milijardi bespovratnih sredstava, otići na investicije javnog sektora. Tom odlukom Vlada zapravo aktivno potiče jačanje javnog i istiskivanje privatnog sektora, osnažuje klijentelizam i potencijalno erodira ionako narušenu konkurentsku poziciju zemlje. Drugim riječima, Vladin drugi strateški dokument kojim se programira alociranje bespovratnih sredstava isključivo u javne investicije u potpunoj je suprotnosti s u strategiji jasno deklariranom potrebom za smanjenjem uloge države u ekonomiji koja svoju kulminaciju ima zaključkom da 'oporavak i rast mogu generirati samo poduzetnici, poduzeća i poslovni sektor'.

Raskorak između NRS-a i stvarnih planova Vlade vidljiv je primjerice ako NRS usporedimo s prijedlogom Državnog proračuna za razdoblje od 2021. do 2023., a koji je upravo u raspravi u Saboru. Naime NRS kao jedan od 12 pokazatelja uspješnosti uzima udio izdataka za istraživanje i razvoj u BDP-u što bi se u deset godina trebao povećati s nedovoljnih 0,97 na čak i za europske prilike vrlo ambicioznih tri posto BDP-a. Prijedlog Državnog proračuna, iz kojeg se financira najveći dio tih izdataka, pak ne predviđa veća izdvajanja za istraživanje i razvoj iako bi se takva izdvajanja trebala početi povećati već u 2021. godini ako se želi ostvariti tako ambiciozan pokazatelj uspješnosti.

Jesu li pokazatelji uspješnosti realni?

Problem postoji i kod drugih pokazatelja uspješnosti. Naprimjer, povećati BDP po stanovniku prema paritetu kupovne moći sa 65 na 75 posto prosjeka EU-a možda se na prvi pogled čini kao nedovoljno ambiciozan cilj. No ako uzmemo u obzir to da vrijednost ovog pokazatelja praktički stagnira zadnjih 12 godina s činjenicom da će pandemija zbog našeg pretjeranog oslanjanja na turizam više naškoditi hrvatskom gospodarstvu u odnosu na prosječno europsko gospodarstvo, upitno je nažalost je li i ovako naoko neambiciozan pokazatelj uspješnosti. Naime iz današnje perspektive već bismo se trebali početi brinuti o tome da nas ne prestigne i Bugarska, jedina zemlja članica EU-a koja je trenutno prema ovom pokazatelju siromašnija od Hrvatske.

Dodatni problem prilikom ostvarivanja ovog pokazatelja uspješnosti je i činjenica da se u NRS-u između redaka hrvatsku ekonomiju za deset godina vidi kao ekonomiju zasnovanu dominantno na uslugama. Naime ako si kao strateške ciljeve postavite unaprjeđivanje institucionalnog okvira i kvalitetniji ljudski kapital (što su preduvjeti za razvijeno uslužno gospodarstvo), ako se zalažete za povećanje izvoza poslovnih usluga, ako svega četiri puta u čitavom dokumentu spomenete prerađivačku industriju, a nijednom reindustrijalizaciju, te ako ne navedete industrijsku strategiju kao strateški dokument kojim se podupire provedba NRS-a, to definitivno znači da očekujete da uslužni sektor bude nositelj ekonomskog rasta.

Kvaka je međutim u tome što je rast proizvodnosti temeljen na ekspanziji uslužnog sektora u pravilu daleko skromniji i mukotrpniji od rasta proizvodnosti temeljenog na jačanju industrijske proizvodnje. To pak u konačnici znači da buduće strukturne karakteristike hrvatske ekonomije koje se ocrtavaju ovom strategijom neće moći generirati ni dovoljan rast produktivnosti ni dovoljan rast BDP-a, neophodan da za deset godina naš BDP po stanovniku dosegne 75 posto prosjeka EU-a. Odnosno, drugim riječima rečeno, trebat će nam neko stihijsko industrijsko čudo da uspijemo ostvariti ovaj pokazatelj uspješnosti.

Srećom po nas, iskustvo i već sada dostupni ogledni primjeri vezani za NRS naučili su nas da su strateški dokumenti u našoj zemlji jedno, a stvarnost i javne politike nešto posve drugo. Ako uostalom imamo zakone koje ne primjenjujemo, možemo imati i razvojnu strategiju razvedenu od stvarnosti, onu koja neće doprinijeti ostvarenju zadanih strateških ciljeva i pokazatelja uspješnosti. No možda nas, nama samima i strategiji usprkos, u narednih deset godina naprosto pomazi sreća pa se ipak ispuni većina ciljeva zadanih njome. No sreća u pravilu prati hrabre, a hrabri su oni koji se hvataju u koštac s vlastitim demonima. Strategija koja ziheraški ustraje na liberalnim rješenjima u stubokom izmijenjenom svijetu i koja ne prepoznaje uklanjanje klijentelizma i ortačkog kapitalizma kao ključne nacionalne strateške ciljeve može biti štošta, ali hrabra definitivno nije.